Quelltext der Seite Polizei- und Ordnungsrecht

Das '''Polizei- und Ordnungsrecht''' (häufig abgekürzt als POR, auch '''Polizeirecht''' oder '''polizeiliches Gefahrenabwehrrecht''') umfasst einen Teil des deutschen besonderen [[Verwaltungsrecht (Deutschland)|Verwaltungsrechts]], der die [[Gefahrenabwehr]] durch [[Polizeivollzugsdienst|Vollzugspolizei]] und andere [[Behörde]]n zum Gegenstand hat. Der Begriff ''[[Gefahr]]'' bezeichnet eine drohende oder bereits eingetretene Schädigung der [[Öffentliche Sicherheit|öffentlichen Sicherheit]] oder [[Öffentliche Ordnung|Ordnung]]. Das Polizei- und Ordnungsrecht regelt, unter welchen Voraussetzungen Behörden Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren ergreifen und diese [[Verwaltungsvollstreckung|vollstrecken]] dürfen. Zudem regelt es die [[Haftung (Recht)|Haftungsfolgen]] von Gefahrenabwehrmaßnahmen.

Das Polizei- und Ordnungsrecht umfasst zahlreiche [[Rechtsquelle]]n. Seine Grundlage bilden die allgemeinen Gefahrenabwehrgesetze der [[Landesrecht|Länder]], etwa das [[Polizeiaufgabengesetz (Bayern)|bayerische Polizeiaufgabengesetz]] (PAG), das [[Ordnungsbehördengesetz (Nordrhein-Westfalen)|nordrhein-westfälische Ordnungsbehördengesetz]] (OBG NRW) und das [[Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsgesetz (Berlin)|Berliner Allgemeine Sicherheits- und Ordnungsgesetz]] (ASOG). Hinzu kommen zahlreiche spezielle Gesetze, die einzelne Materien detailliert behandeln. Sie bilden das besondere Polizei- und Ordnungsrecht und fallen teilweise in die [[Gesetzgebungszuständigkeit]] der Länder, teilweise in die des [[Bundesrecht|Bundes]]. Zum besonderen Ordnungsrecht zählen beispielsweise der [[Grenzschutz]], das [[Gewerberecht (Deutschland)|Gewerberecht]], das [[Bauordnungsrecht]] und das [[Umweltrecht]].

Im Gefahrenabwehrrecht wird strikt zwischen polizeilicher und nichtpolizeilicher Gefahrenabwehr unterschieden. Erstere obliegt grundsätzlich den allgemeinen [[Verwaltungsbehörde]]n (bspw. [[Ordnungsbehörde]]), deren Bezeichnungen landesabhängig sind. Die Vollzugspolizei, deren Handeln auf besondere Schnelligkeit ausgelegt ist ([[Erster Angriff]]), ist lediglich in Ausnahmefällen für die polizeiliche Gefahrenabwehr zuständig ([[Subsidiarität|subsidiäre Zuständigkeit]]), beispielsweise wenn ein Handeln der originär zuständigen Behörde nicht oder nicht rechtzeitig möglich erscheint. Die nichtpolizeiliche Gefahrenabwehr erfolgt durch allgemeine und besondere Verwaltungsbehörden und von diesen eingesetzte Organisationen. Sie ist unter anderem in den [[Feuerwehrgesetz (Deutschland)|Feuerwehrgesetzen]], [[Katastrophenschutzgesetz]]en und den [[Rettungsdienstrecht|Rettungsdienstgesetzen]] der Länder geregelt.

Dem präventiv ausgerichteten Polizei- und Ordnungsrecht steht die Aufklärung von [[Straftat (Deutschland)|Straftaten]] und [[Ordnungswidrigkeit]]en als repressive Aufgabe gegenüber. Die Ahndung von Straftaten erfolgt durch die [[Strafverfolgungsbehörde (Deutschland)|Strafverfolgungsbehörden]] unter der Leitung der [[Staatsanwaltschaft (Deutschland)|Staatsanwaltschaft]] und richtet sich nach dem [[Strafprozessrecht (Deutschland)|Strafprozessrecht]]. Die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten erfolgt nach [[Pflichtgemäßes Ermessen|pflichtgemäßen Ermessen]] ([[Opportunitätsprinzip]]) und wird nach Einleitung eines [[Bußgeldverfahren]]s bei den jeweils zuständigen Bußgeldstellen weiterbearbeitet.

== Entstehungsgeschichte ==
{{Hauptartikel|Polizeibegriff in Deutschland}}
[[Datei:Ordnung und Reformation guter Policei 01.jpg|mini|hochkant|Polizeiordnung von Kaiser [[Karl V. (HRR)|Karl&nbsp;V.]] 1530 (Titel)]]

=== Von der Polizeiordnung zum Polizeirecht ===
Der Begriff ''Polizei'' wurzelt im [[Altgriechische Sprache|altgriechischen]] Wort ''politeia'' (πολιτεία), das die gesamte Staatsverwaltung beschrieb. In die deutsche Amtssprache fand der Begriff ''Polizey'' im 15. Jahrhundert Einzug, wo er in mehreren [[Polizeiordnung]]en verwendet wurde.<ref>{{BibISBN|978-3-642-23374-6|Kapitel=2. Kapitel, Rn. 2}} {{BibISBN|978-3-8305-2884-5|Seite=175}}</ref> Dort beschrieb er den Zustand der guten Ordnung des Gemeinwesens. Um diesen Zustand zu erhalten, gaben die Polizeiordnungen den Landesherren umfassende Regelungsbefugnisse, etwa für die Marktaufsicht, die Strafverfolgung sowie für die Durchsetzung von [[Standesordnung]] und [[Religion|religiösen]] Geboten. Der damalige polizeiliche Zuständigkeitsbereich war also wesentlich weiter gefasst, als es heute der Fall ist.<ref>Hans Boldt, Michael Stolleis: ''Geschichte der Polizei in Deutschland'', Rn. 5. In: {{BibISBN|978-3-406-63247-1}} {{BibISBN|978-3-8487-4876-1|Kapitel=§&nbsp;2, Rn. 1–2}}</ref>

In der Zeit des [[Absolutismus]] kam es zu einer Ausdehnung des polizeilichen Aufgabenbereichs auf die Staatsverwaltung.<ref>Hans Boldt, Michael Stolleis: ''Geschichte der Polizei in Deutschland'', Rn. 11–19. In: {{BibISBN|978-3-406-63247-1}}</ref> Insbesondere in Angelegenheiten betreffend die Wirtschaft wurde er um gestaltende Aufgaben erweitert. Die Ausweitung der polizeilichen Befugnisse stützte sich auf äußerst vage Rechtsgrundlagen, weshalb deren Ausmaß und Grenzen nur schwer bestimmbar waren. Hoheitsträger schlossen regelmäßig vom Zweck ihres Handelns auf ihre Befugnisse. Die außerordentliche Weite der polizeilichen Zuständigkeitsbereiche bildete die Grundlage des [[Polizeistaat]]s.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;1, Rn. 2–4}}</ref>

[[Datei:Johann-Stephan-Puetter1-Bubo.jpg|mini|hochkant|[[Johann Stephan Pütter]]]]
Die große und inhaltlich wenig bestimmbare Machtfülle der Polizeigewalt stieß in der Bevölkerung zunehmend auf Ablehnung.<ref>Hans Boldt, Michael Stolleis: ''Geschichte der Polizei in Deutschland'', Rn. 40–43. In: {{BibISBN|978-3-406-63247-1}}</ref> Infolgedessen entwickelte sich ein engeres Verständnis polizeilicher Aufgaben, das durch eine sich herausbildende [[Polizeiwissenschaft]] geprägt wurde. Dies führte zu einer Beschränkung der polizeilichen Zuständigkeit auf Angelegenheiten der inneren Verwaltung, insbesondere auf die Gefahrenabwehr und die [[Daseinsvorsorge]].<ref>Hans Boldt, Michael Stolleis: ''Geschichte der Polizei in Deutschland'', Rn. 14–16. In: {{BibISBN|978-3-406-63247-1}}</ref>

[[Datei:Berlin, Mitte, Alte Jakobstraße, Informationsstele, Porträtmedaillon Carl Gottlieb Svarez.jpg|mini|hochkant|[[Carl Gottlieb Svarez]]]]
Im Zuge der [[Aufklärung]] wurde die Zuständigkeit der Polizei auf Anregung zahlreicher Juristen, etwa [[Johann Stephan Pütter]] und [[Carl Gottlieb Svarez]], weiter auf die Gefahrenabwehr eingeengt. So betrachtet etwa das [[Allgemeines Landrecht für die Preußischen Staaten|Preußische Allgemeine Landrecht]] (ALR) von 1794 die Gefahrenabwehr als zentrale Aufgabe der Polizei. Dennoch erließen die deutschen Gliedstaaten auch während der Aufklärung zahlreiche Rechtssätze, die der Polizei eine umfassende Verwaltungszuständigkeit zuwiesen. So blieben wesentliche Elemente des Polizeistaats insbesondere während der [[Metternichsches System|Restauration]] im frühen 19. Jahrhundert bestehen.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;1, Rn. 5–6}}</ref>

Zu einer stärkeren rechtsstaatlichen Begrenzung der Polizeitätigkeit kam es im Anschluss an die [[Deutsche Revolution 1848/1849|Deutsche Revolution von 1848–1849]]: Der Aufgabenkreis der Polizei wurde auf die Abwehr von Gefahren beschränkt. Auch nahmen die Gesetzgeber zunehmend Abstand davon, der Polizei das Recht einzuräumen, die Mittel zu ergreifen, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben für erforderlich hielt. Diese subjektive Betrachtung wurde durch eine objektive ersetzt: Die Polizei durfte nur solche Mittel ergreifen, die tatsächlich erforderlich waren, um das angestrebte Ziel zu erreichen.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;1, Rn. 9}}</ref>

=== Polizeirecht vom Kaiserreich bis zum Nationalsozialismus ===
[[Datei:Blick auf Kreuzberg aus Großbeerenstraße, 1887.jpg|mini|[[Kreuzbergdenkmal]]]]

Die zunehmende rechtsstaatliche Bindung der Polizei setzte sich nach der Gründung des [[Deutsches Kaiserreich|Deutschen Kaiserreichs]] fort. Sie zeigte sich insbesondere im [[Kreuzbergerkenntnis]] des [[Preußisches Oberverwaltungsgericht|preußischen Oberverwaltungsgerichts]] vom 14. Juni 1882. In diesem Rechtsstreit stellte das Gericht fest, dass die Polizei nicht befugt war, eine Verordnung zum Schutz des Stadtbilds zu treffen, da dies nicht der Gefahrenabwehr diente und damit nicht den Zuständigkeitsbereich der Polizei fiel.<ref>Joachim Rott: ''100 Jahre „Kreuzberg-Urteil“ des PrOVG''. In: ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', 1982, S. 363.</ref> Durch dieses und weitere Urteile schuf die [[Rechtsprechung]] bedeutende Grundlagen für ein rechtsstaatliches Polizeiwesen. Hierzu zählt insbesondere das [[Verhältnismäßigkeitsprinzip (Deutschland)|Verhältnismäßigkeitsprinzip]], das noch heute eine wesentliche Rechtmäßigkeitsvoraussetzung staatlichen Handelns darstellt.<ref>Hans Boldt, Michael Stolleis: ''Geschichte der Polizei in Deutschland'', Rn. 50. In: {{BibISBN|978-3-406-63247-1}}</ref>

Das Polizeirecht des Kaiserreichs wurde im Wesentlichen durch die Länder geregelt. Dies hatte zur Folge, dass sich zwei unterschiedliche Regelungstechniken herausbildeten: In Norddeutschland bildeten nach dem Vorbild des [[Paragraph 10 II 17 ALR]] [[Generalklausel]]n, äußerst weit gefasste Rechtsnormen, eine wesentliche Grundlage polizeilichen Handelns. In Süddeutschland ergaben sich die Eingriffsbefugnisse der Polizei hingegen weitgehend aus Spezialregelungen. Beide Regelungstechniken wurden in der [[Weimarer Republik]] miteinander verbunden.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;1, Rn. 14–17}}</ref> Im Übrigen unterschied sich das Polizeirecht zunächst kaum von dem des Kaiserreichs.<ref>Hans Boldt, Michael Stolleis: ''Geschichte der Polizei in Deutschland'', Rn. 58. In: {{BibISBN|978-3-406-63247-1}}</ref> 1931 schuf der preußische Gesetzgeber mit dem Polizeiverwaltungsgesetz eine neue Rechtsgrundlage für das Polizeirecht, das die Fortentwicklung des Polizeirechts durch die Rechtsprechung aufgriff und kodifizierte.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;1, Rn. 18}}</ref>

In der [[Zeit des Nationalsozialismus]] kam es zu einer deutlichen Ausweitung der polizeilichen Zuständigkeit und zur Aufgabe rechtsstaatlicher Prinzipien. Die Polizei erhielt die Aufgabe, die nationalsozialistische Ideologie zu fördern und aufrechtzuerhalten. Zu diesem Zweck wurde sie zentralisiert und erhielt zahlreiche weit gefasste Sonderbefugnisse, die weit über den Bereich der Gefahrenabwehr hinausgingen. So wurde etwa die [[Geheime Staatspolizei]] gebildet, die umfassenden Eingriffsrechte zur Bekämpfung politischer Gegner des Regimes erhielt und richterlicher Kontrolle entzogen war.<ref>{{BibISBN|978-3-642-23374-6|Kapitel=2. Kapitel, Rn. 15–18}}</ref>

=== Nach dem Zweiten Weltkrieg: Entwicklung in Westdeutschland ===
==== Entpolizeilichung unter den Westalliierten und Abtrennung des Ordnungsrechts ====
Nach dem Ende des [[Zweiter Weltkrieg|Zweiten Weltkriegs]] bemühten sich die westlichen Besatzungsmächte darum, einen erneuten Missbrauch der Polizei als Machtinstrument zu verhindern. Zu diesem Zweck wurden [[Trennung zwischen Nachrichtendiensten und Polizei|Nachrichtendienste und Polizei strikt voneinander getrennt]]. Weiterhin wurde die Polizei weitgehend dezentralisiert, indem sie im Wesentlichen den Ländern und Gemeinden unterstellt wurde. Schließlich wurde eine weitgehende Entpolizeilichung der öffentlichen Verwaltung angestrengt: der Aufgabenkreis der uniformierten Vollzugspolizei sollte sich auf die Gefahrenabwehr vor Ort in [[Eilzuständigkeit|Eilfällen]] beschränken.<ref>{{BVerfGE|3|407|431}}: Baugutachten.</ref><ref>{{Literatur |Autor=Daniell Bastian |Titel=Westdeutsches Polizeirecht unter alliierter Besatzung (1945–1955) |Verlag=Mohr Siebeck |Ort=Tübingen |Datum=2010 |ISBN=978-3-16-150424-2 |Seiten=26}}</ref> Im Regelfall sollte die Gefahrenabwehr durch Verwaltungsbehörden wahrgenommen werden, deren Verfahren im Vergleich zur Vollzugspolizei strenger formalisiert und deren Eingriffsbefugnisse weniger einschneidend sind.

Um die Entpolizeilichung abzusichern, wurde in einigen [[Land (Deutschland)|Bundesländern]] eine organisatorische Trennung zwischen uniformierter Vollzugspolizei und Polizeiverwaltung eingeführt.<ref>{{BibISBN|978-3-8487-4876-1|Kapitel=§&nbsp;2, Rn. 5–6}}</ref> Dies betraf insbesondere die Bundesländer unter britischer und amerikanischer Verwaltung.<ref>{{BibISBN|978-3-642-23374-6|Kapitel=2. Kapitel, Rn. 21}}</ref> Besonders deutlich zeigt sich die Trennung von Vollzugspolizei und Polizeiverwaltung in [[Nordrhein-Westfalen]]: Dort ist die Polizei von den allgemeinen und besonderen Ordnungsbehörden organisatorisch getrennt und verfügt mit dem Polizeigesetz (PolG NRW) über eine eigenständige Rechtsgrundlage. Gemäß §&nbsp;1 Abs.&nbsp;1 S.&nbsp;3 PolG NRW ist die Polizei lediglich dann für die Gefahrenabwehr zuständig, wenn die Ordnungsbehörde nicht oder nicht rechtzeitig eingreifen kann.<ref>{{BibISBN|978-3-406-69562-9|Kapitel=§&nbsp;3, Rn. 15–17}}</ref>

==== Polizeigesetze der 1. Generation (1950er/1960er) ====
Nach der Gründung der Bundesrepublik begannen die Länder mit dem Erlass von Polizeigesetzen. Diese orientierten sich weitgehend am preußischen Polizeiverwaltungsgesetz von 1931 und wiesen untereinander eine ähnliche Struktur auf. Im Mittelpunkt der Landesgesetze stand eine Generalklausel, welche die Polizei dazu ermächtigte, die notwendigen Maßnahmen zur Gefahrenabwehr zu treffen. Ergänzt wurde die Generalklausel für häufig wiederkehrende und besonders eingriffsintensive Maßnahmen durch [[Standardmaßnahme]]n. Als Grundvoraussetzung polizeilichen Handelns galt das Vorliegen einer konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung.<ref>Volkmar Götz: ''Die Sorge für die öffentliche Sicherheit und Ordnung'', S. 427 ff., 447 ff. In: {{BibISBN|3-421-06135-1}}</ref>

==== Polizeigesetze der 2. Generation (1970er) ====
Ab den 1970er Jahren begannen die Gesetzgeber unter dem Eindruck von [[Studentenbewegung]]en, der Taten der [[Rote Armee Fraktion|Roten-Armee-Fraktion]] und der Zunahme von [[Organisierte Kriminalität|organisierter Kriminalität]], die Eingriffsbefugnisse der Polizei auszuweiten. Eine maßgebliche Motivation war die Unterstützung der [[Strafverfolgung]].<ref>{{Literatur |Autor=Michael Bäuerle |Hrsg=Jürgen Distler, Clemens Lorei, Karl-Heinz Reinstädt |Titel=25 Jahre Recht der hessischen Polizei |Sammelwerk=Festschrift zum 25-jährigen Bestehen der VFH Wiesbaden |Verlag=Verlag für Polizeiwissenschaft |Ort=Frankfurt am Main |Datum=2005 |ISBN=3-935979-72-X |Seiten=49ff}}</ref> Zu diesem Zweck schufen die Landesgesetzgeber neue Standardmaßnahmen, die den Tätigkeitsbereich der Polizeibehörden zunehmend auf die Straftatenvorsorge ausdehnten. Deren Anwendungsbereich war der Abwehr konkreter Gefahren regelmäßig vorgelagert. Die neugeschaffenen Ermächtigungsgrundlagen verzichteten daher zunehmend auf die Tatbestandsvoraussetzung ''Gefahr''. Stattdessen knüpften sie an das Vorliegen von Situationen an, in denen eine erhöhte Wahrscheinlichkeit der Begehung von Straftaten bestand. Diese tatbestandliche Ausdehnung hatte zur Folge, dass sich die Anforderungen verringerten, unter denen Personen durch Gefahrenabwehrmaßnahmen in Anspruch genommen werden konnten.<ref>{{Internetquelle |autor=Michael Bäuerle |url=http://www.bpb.de/apuz/30824/polizeirecht-in-deutschland?p=all |titel=Polizeirecht in Deutschland |hrsg=Bundeszentrale für politische Bildung |datum=2008-11-14 |abruf=2018-10-17}}</ref>

Bei der Überarbeitung ihrer Polizeigesetze orientierten sich die Landesgesetzgeber am [[Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes]], den die [[Innenministerkonferenz]] zwischen 1972 und 1977 erarbeitete. Mit diesem Entwurf bezweckten die Minister länderübergreifend die Vereinheitlichung der Polizeigesetze.<ref>Frank Ebert: ''Entwicklungen und Tendenzen im Recht der Gefahrenabwehr''. In: Landes- und Kommunalverwaltung 2017, S. 10.</ref>

==== Polizeigesetze der 3. Generation (1980er) ====
[[Datei:Bundesverfassungsgericht IMGP1634.jpg|mini|hochkant|Richtergebäude des Bundesverfassungsgerichts]]
In den 1980er Jahren bemühten sich die Gesetzgeber darum, Rechtsgrundlagen für die Erlangung und Verarbeitung [[Personenbezogene Daten|personenbezogener Daten]], etwa durch [[Überwachung|Observation]] und [[Rasterfahndung]], zu schaffen. Hierdurch wollten sie den Gefahrenabwehrbehörden ermöglichen, den technischen Fortschritt in der Datenverarbeitungstechnik zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu nutzen; insbesondere die organisierte Kriminalität sollte durch Prävention bekämpft werden. Zu diesem Zweck nahm die Innenministerkonferenz eine Ergänzung des Musterentwurfs vor, um entsprechende informationelle Eingriffsbefugnisse zu schaffen. Hierdurch wurden zahlreiche Regelungen geschaffen, von denen einige auch heimliche [[Eingriff (Grundrechte)|Eingriffe]] in [[Grundrechte (Deutschland)|Grundrechte]] erlaubten, was in dieser Form eine Neuerung darstellte. Die Bundesländer ergänzten ihre Polizeigesetze daraufhin um entsprechende Vorschriften.<ref>Volkmar Götz: ''Die Entwicklung des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht (1994–1997).'' In: ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', 1998, S. 679. {{BibISBN|3-8114-5122-7|Seite=77–78}} {{Internetquelle |autor=Michael Bäuerle |url=http://www.bpb.de/apuz/30824/polizeirecht-in-deutschland?p=all |titel=Polizeirecht in Deutschland |hrsg=Bundeszentrale für politische Bildung |datum=2008-11-14 |abruf=2018-09-03}}</ref>

Die Änderungen der Polizei- und Ordnungsgesetze wurde maßgeblich durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts angestoßen und geprägt, das den Gesetzgebern insbesondere für Eingriffe in das [[Recht auf informationelle Selbstbestimmung]] Leitlinien vorgab.<ref>Volkmar Götz: Die Entwicklung des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht (1990–1993). In: ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', 1994, S. 652 (653). {{BibISBN|3-8114-5122-7|Seite=77–78}} {{Internetquelle |autor=Michael Bäuerle |url=http://www.bpb.de/apuz/30824/polizeirecht-in-deutschland?p=all |titel=Polizeirecht in Deutschland |hrsg=Bundeszentrale für politische Bildung |datum=2008-11-14 |abruf=2018-09-03}} Frank Ebert: ''Entwicklungen und Tendenzen im Recht der Gefahrenabwehr''. In: Landes- und Kommunalverwaltung 2017, S. 10.</ref> Eine grundlegende Entscheidung stellt in diesem Zusammenhang das [[Volkszählungsurteil]] von 1983 dar, in dem das Bundesverfassungsgericht das Recht des Einzelnen anerkannte, über Preisgabe und Verwendung seiner personenbezogenen Daten zu entscheiden. Für Rechtsgrundlagen über Erhebung und Verarbeitung solcher Daten forderte das Gericht, dass diese Art und Ausmaß des Eingriffs präzise bezeichnen und das die Grundrechtsbeeinträchtigungen nicht außer Verhältnis zum hiermit verfolgten Zweck stehen.<ref>{{Rspr|BVerfGE 65, 1}}: Volkszählung.</ref>

=== Nach dem Zweiten Weltkrieg: Entwicklung in Ostdeutschland ===
In Ostdeutschland errichtete die [[Sowjetische Besatzungszone|sowjetische Besatzungsmacht]] mit der [[Deutsche Volkspolizei|Deutschen Volkspolizei]] eine zentralistisch organisierte Polizei, welche die kommunistische Diktatur absichern sollte. Unmittelbar nach Kriegsende war die Polizei den Ländern unterstellt. Nach der Gründung der [[Deutsche Demokratische Republik|DDR]] wurde sie dem [[Ministerium des Innern (DDR)|Ministerium des Innern]] untergeordnet und wurde damit zentralstaatlich geführt. 1950 wurde der [[Staatssicherheitsdienst der DDR|Staatssicherheitsdienst]] eingerichtet, der als Geheimpolizei der politischen Überwachung und Unterdrückung diente. 1952 wurde die [[Kasernierte Volkspolizei]] gegründet, der Vorläufer der [[Nationale Volksarmee|Nationalen Volksarmee]].<ref>Hans Boldt, Michael Stolleis: ''Geschichte der Polizei in Deutschland'', Rn. 68–69. In: {{BibISBN|978-3-406-63247-1}}</ref>

1968 wurde das Gesetz über die Aufgaben und Befugnisse der Deutschen Volkspolizei erlassen, das in den folgenden Jahren die Grundlage des polizeilichen Handelns in der DDR bildete. Es wies in seinem Aufbau Parallelen zu den westdeutschen Polizeigesetzen auf, die Eingriffsschwellen lagen jedoch niedriger, insbesondere für den [[Schusswaffengebrauch]].<ref>Thomas Petri: ''Geschichte der Polizei in Deutschland'', Rn. 90. In: {{BibISBN|978-3-406-63247-1}}</ref>

Am 1. Oktober 1990 trat in der DDR ein neues Polizeigesetz in Kraft, das sich am westdeutschen Musterentwurf orientierte und das Recht der Vollzugspolizei regelte. Hierdurch sollte der ostdeutschen Polizei eine Rechtsgrundlage gegeben werden, die nach der [[Deutsche Wiedervereinigung|Wiedervereinigung]] vorläufig Bestand haben kann, damit die Einigung keinen rechtsfreien Raum im Bereich der Gefahrenabwehr bewirkt.<ref>Frank Ebert: ''Entwicklungen und Tendenzen im Recht der Gefahrenabwehr''. In: Landes- und Kommunalverwaltung 2017, S. 10. Volkmar Götz: ''Die Entwicklung des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht (1990–1993).'' In: ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', 1994, S. 652.</ref>

=== Seit der Wiedervereinigung ===
Nach der Auflösung der DDR wurde die Polizei in Ostdeutschland nach dem Vorbild Westdeutschlands neu strukturiert. So schufen die neuen Bundesländer zwischen 1992 und 1996 eigene Polizeigesetze, die das Polizeigesetz der DDR von 1990 ablösten. Zudem entwickelten sie Ordnungsgesetze, um die westliche Entpolizeilichung der Verwaltung umzusetzen.<ref>Hans Boldt, Michael Stolleis: ''Geschichte der Polizei in Deutschland'', Rn. 69. In: {{BibISBN|978-3-406-63247-1}} Volkmar Götz: ''Die Entwicklung des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht (1990–1993).'' In: ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', 1994, S. 652 (652–653).</ref>

Die weitere Entwicklung des Polizeirechts ist seit der Wiedervereinigung maßgeblich durch die Bekämpfung der grenzüberschreitenden [[Organisierte Kriminalität|organisierten Kriminalität]] beeinflusst. Um deren Effektivität zu erhöhen, schufen die Gesetzgeber die Grundlagen für den Ausbau der nationalen und internationalen Zusammenarbeit bei der Gefahrenabwehr. Auch weitete der Bund die Kompetenzen seiner Gefahrenabwehrbehörden zunehmend aus.<ref>Thomas Petri: ''Geschichte der Polizei in Deutschland'', Rn. 116. In: {{BibISBN|978-3-406-63247-1}} Christoph Gusy: ''Vom neuen Sicherheitsbegriff zur neuen Sicherheitsarchitektur''. In: Verwaltungsarchiv 2010, S. 309 (331).</ref>

==== Bundesgrenzschutzgesetz von 1994 ====
1994 begann eine grundlegende Reform des Polizeirechts auf Bundesebene. Durch Überarbeitung des [[Bundesgrenzschutzgesetz]]es, dem heutigen [[Bundespolizeigesetz]], wurden die Rechtsgrundlagen des [[Bundesgrenzschutz]]es an die jüngeren Entwicklungen der Landepolizeigesetze angeglichen. Dies betraf insbesondere das Recht der Datenerhebung und -Verarbeitung. Um die Forderung des Gerichts nach hinreichend präzisen Ermächtigungsgrundlagen für diese Maßnahmen umzusetzen, schuf der Gesetzgeber entsprechende Rechtsnormen. Ferner präzisierte er den Aufgabenbereich des Grenzschutzes, vor allem bezüglich der Strafverfolgung, die sich bislang maßgeblich nach dem allgemein gehaltenen {{§|163|StPO|dejure}} der [[Strafprozessordnung (Deutschland)|Strafprozessordnung]] (StPO) richtete.<ref>Wolfgang Schreiber: ''Aufgaben und Befugnisse des Bundesgrenzschutzes auf neuer gesetzlicher Grundlage''. In: ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', 1995, S. 521 (525). Volkmar Götz: ''Die Entwicklung des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts (1994–1997).'' In: ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', 1998, S. 679 (685–686).</ref>

==== BKA-Gesetz von 1997 ====
1997 erfolgte eine Novelle des [[BKA-Gesetz]]es, was ebenfalls eine Reaktion des Bundes auf das Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts war. Der Gesetzgeber ergänzte umfangreiche Regelungen zur Datenerhebung und -Verarbeitung durch das [[Bundeskriminalamt (Deutschland)|Bundeskriminalamt]] (BKA), um die Vorgaben des Urteils umzusetzen. Zudem erweiterte er die Kompetenzen des Bundeskriminalamts, das zwecks effektiver Kriminalitätsbekämpfung stärker die länderübergreifende Kooperation von Polizeibehörden fördern sollte.<ref>Wolfgang Schreiber: ''Das Bundeskriminalamtgesetz vom 7. Juli 1997 – ein „überfälliges“ Gesetz''. In: ''[[Neue Juristische Wochenschrift]]'', 1997, S. 2137. Volkmar Götz: ''Die Entwicklung des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts (1994–1997).'' In: ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', 1998, S. 679 (685–686).</ref>

==== Polizeirecht in Anbetracht des internationalen Terrorismus ====
Infolge der [[Terroranschläge am 11. September 2001|Terroranschläge vom 11. September 2001]] trat die Abwehr der Gefahren des internationalen [[Terrorismus]] als Faktor hinzu, der die weitere Entwicklung des deutschen Sicherheitsrechts in großem Maß prägte und zu zahlreichen Gesetzesänderungen führte.<ref>Thomas Petri: ''Geschichte der Polizei in Deutschland'', Rn. 130. In: {{BibISBN|978-3-406-63247-1}}</ref>

Die Landesgesetzgeber ergänzten die Polizeigesetze um zahlreiche Maßnahmen, die insbesondere der vorbeugenden Überwachung von Gefahrenquellen und dem Gewinnen und Austauschen von Informationen dienten. Zahlreiche Bundesgesetze wurden durch das [[Terrorismusbekämpfungsgesetz]] von 2002 geändert, mit dem der Bund insbesondere die Befugnisse seiner [[Geheimdienst]]e erweiterte.<ref>Bertold Huber: ''Die Änderung des Ausländer- und Asylrechts durch das Terrorismusbekämpfungsgesetz''. In: ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', 2002, S. 787. Erhard Denninger: ''Freiheit durch Sicherheit? Anmerkungen zum Terrorismusbekämpfungsgesetz''. In: ''Strafverteidiger'', 2002, S. 96.</ref> In den Folgejahren bemühte sich der Bund um eine stärkere Koordinierung der Landespolizeien bei der Terrorismus- und Kriminalitätsbekämpfung. Besonders kontrovers war dabei das vom Bund 2005 erlassene [[Luftsicherheitsgesetz]], dessen {{§|14|LuftSiG|dejure}} später vom Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärt wurde.<ref>{{BVerfGE|115|118|}}: Luftsicherheitsgesetz.</ref>

2008 ergänzte der Bund das BKA-Gesetz um mehrere polizeiliche Befugnisnormen, die das BKA etwa zur [[Online-Durchsuchung (Deutschland)|Online-Durchsuchung]], zur Rasterfahndung und zur [[Großer Lauschangriff|technischen Überwachung von Wohnraum]] ermächtigten.<ref>Fredrik Roggan: ''Das neue BKA-Gesetz – Zur weiteren Zentralisierung der deutschen Sicherheitsarchitektur''. In: ''[[Neue Juristische Wochenschrift]]'', 2009, S. 257. Gerhard Baum, Peter Schantz: ''Die Novelle des BKA-Gesetzes''. In: ''Zeitschrift für Rechtspolitik'', 2008, S. 137.</ref> Aufgrund seiner Grundrechtseingriffe wurde das BKA-Gesetz durch mehrere [[Verfassungsbeschwerde (Deutschland)|Verfassungsbeschwerden]] angegriffen, denen das [[Bundesverfassungsgericht]] 2016 stattgab. Dieses Urteil präzisierte die verfassungsrechtlichen Anforderungen an [[Richtervorbehalt]]e und die [[Parlamentarische Kontrolle|parlamentarischen Kontrolle]] bei der heimlichen Datenerhebung. Infolgedessen mussten nicht nur das BKA-Gesetz überarbeitet werden, auch einige Landespolizeigesetze bedurften einer Anpassung an die Vorgaben des Gerichts.<ref>{{BVerfGE|141|220}}. Hierzu Anmerkung von Thomas Petri in: ''Zeitschrift für Datenschutz'', 2016, S. 374. Michael Sachs; in: ''Juristische Schulung'', 2016, S. 662.</ref>

Reformen waren ebenfalls zur Umsetzung der europäischen [[JI-Richtlinie]] für den Datenschutz in den Bereichen Polizei und Justiz (Richtlinie (EU) 2016/680) erforderlich.<ref>Simon Schwichtenberg: ''Die „kleine Schwester“ der DSGVO: Die Richtlinie zur Datenverarbeitung bei Polizei und Justiz''. In: ''Datenschutz und Datensicherheit'', 2016, S. 605. {{Webarchiv|url=https://www.bfdi.bund.de/DE/Datenschutz/Themen/Sicherheit_Polizei_Nachrichtendienste/SicherheitArtikel/JI-Richtlinie.html |wayback=20180612143633 |text=''Umsetzung der JI-Richtlinie in Deutschland'' |archiv-bot=2024-04-17 17:20:27 InternetArchiveBot }} Website des [[Bundesbeauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit|Bundesdatenschutzbeauftragten]], abgerufen am 15. Juni 2018.</ref> Verschiedene Bundesländer überarbeiten deshalb seit 2017 ihre Polizeigesetze.<ref>{{Internetquelle |url=http://www.bpb.de/politik/hintergrund-aktuell/269454/neue-polizeigesetze |titel=Neue Polizeigesetze: Schritt zu mehr Sicherheit oder Weg in den Polizeistaat? |hrsg=Bundeszentrale für politische Bildung |datum=2018-05-18 |abruf=2018-06-22}} {{Internetquelle |autor=Jörg Diehl |url=https://www.spiegel.de/panorama/justiz/polizeigesetze-die-bundeslaender-muessen-besser-zusammenarbeiten-a-1207882.html |titel=Polizeigesetze der Bundesländer: Sicher geht es nur gemeinsam |werk=[[Spiegel Online]] |datum=2018-05-15 |abruf=2018-06-22}}</ref>

==== Jüngste Reformen der Landespolizeigesetze ====
{{Lückenhaft|Protest gegen und Neuerungen im Polizeigesetz in Sachsen}}
[[Datei:Demostart nopolgnrw 7 7 2018 ddorf.jpg|mini|Demonstration in Düsseldorf gegen das geplante Polizeigesetz, 2018]]

Ab 2017 wurden in Bayern (Innenminister [[Joachim Herrmann (Politiker, 1956)|Joachim Herrmann]], CSU) und Baden-Württemberg (Innenminister [[Thomas Strobl]], CDU) Versuche unternommen, „in besonderen Einzelfällen, gerade auch im Zusammenhang mit terroristischen Anschlägen“<ref>[https://www.baden-wuerttemberg.de/de/service/presse/pressemitteilung/pid/mehr-sicherheit-fuer-das-land/ "Mehr Sicherheit für das Land"], Presseerklärung der Baden-Württembergischen Landesregierung vom 27. Juni 2017</ref> den Landespolizeien der Einsatz von „[[Handgranate]]n oder anderen Explosivmitteln“<ref name="rnz-granaten">Axel Habermehl, Roland Muschel: [https://www.rnz.de/politik/suedwest_artikel,-Suedwest-Sicherheitsmassnahmen-gegen-Terror-Handgranaten-fuer-die-Polizei-_arid,274278.html ''Handgranaten für die Polizei?''] In: ''rnz.de'', 10. Mai 2017.</ref> zu erleichtern. Kritik an dem Vorhaben gab von den in Baden-Württemberg mitregierenden Grünen,<ref name="rnz-granaten" /> zivilgesellschaftlichen Initiativen,<ref>Martin Lutz: [https://www.welt.de/politik/deutschland/article176271890/Bayerns-Polizeiaufgabengesetz-Handgranaten-fuer-die-innere-Sicherheit.html ''Handgranaten für die innere Sicherheit.''] In: ''Welt.de'', 1. März 2018.</ref> Netzaktivisten<ref>Marie Bröckling: [https://netzpolitik.org/2018/bayerisches-polizeigesetz-csu-trick-2-handgranaten-sind-jetzt-explosivmittel/ ''Bayerisches Polizeigesetz: CSU-Trick Nr. 2 – Handgranaten sind jetzt Explosivmittel.''] In: ''Netzpolitik.org'', 26. April 2018.</ref> und Friedensinitiativen;<ref>Alexander Kleiß: [http://www.imi-online.de/download/Ausdruck-2018-1-AK.pdf ''Neues Polizeigesetz in Baden-Württemberg; Militarisierung der Polizei und schwere Eingriffe in Grundrechte.''] (PDF; 0,1&nbsp;MB) [[Informationsstelle Militarisierung]], Januar 2018 (PDF; 148&nbsp;kB).</ref> auch die [[Gewerkschaft der Polizei]] (GDP) lehnt die Ausstattung der Polizei mit Handgranaten ab.<ref>Lars Wienand: [https://www.t-online.de/nachrichten/deutschland/innenpolitik/id_83531420/-keine-kriegswaffen-gewerkschaft-der-polizei-lehnt-handgranaten-fuer-beamte-ab-.html ''Gewerkschaft der Polizei lehnt Handgranaten für Beamte ab.''] In: ''T-Online'', 10. April 2018.</ref>

In [[Freistaat Bayern|Bayern]] trat am 25. Mai 2018 eine überarbeitete Fassung des [[Polizeiaufgabengesetz (Bayern)|Polizeiaufgabengesetzes]] in Kraft. Hierdurch wurden die Eingriffsbefugnisse der Polizei dahingehend erweitert, dass diese bereits im Vorfeld des Entstehens von Gefahren gegen potentiell gefährliche Personen Zwangsmaßnahmen ergreifen darf.<ref>Kay Waechter: ''Polizeirecht in neuen Bahnen''. In: ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', 2018, S. 458. Markus Löffelmann: ''Die Zukunft der deutschen Sicherheitsarchitektur''. In: ''Zeitschrift für das Gesamte Sicherheitsrecht'', 2018, S. 85.</ref> In weiteren Bundesländern, etwa in Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen, befinden sich ähnliche Reformen im Gesetzgebungsverfahren.<ref>{{Webarchiv |url=https://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/GB_II/II.2/Gesetzgebung/Aktuell/01_Aktuelle_Gesetzgebungsverfahren/SicherheitspaketI/index.jsp |text=''Gesetz zur Stärkung der Sicherheit in Nordrhein-Westfalen – Sechstes Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen'' |wayback=20180808140308 |archiv-bot=2019-05-07 20:33:16 InternetArchiveBot}} Website des Landtags Nordrhein-Westfalen, zuletzt aktualisiert am 23. Mai 2018. [http://www.nilas.niedersachsen.de/starweb/NILAS/servlet.starweb?path=NILAS/LISSH_BERAT_FL.web&search=WP=18+AND+DART=%22D%22+AND+DNR=%22850%22 ''Reformgesetz zur Änderung des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung und anderer Gesetze''.] Niedersächsisches Landtagsdokumentationssystem, Stand: 8. August 2018</ref>

Die Reformen der Polizeigesetze, insbesondere die Einführung des Begriffs der drohenden Gefahr, riefen sowohl gegen das bayerische Polizeiaufgabengesetz als auch das [[Polizeigesetz (Nordrhein-Westfalen)|nordrhein-westfälische Polizeigesetz]] breiten öffentlichen Protest hervor.<ref>{{Internetquelle |url=https://www1.wdr.de/nachrichten/landespolitik/polizeigesetz-demonstration-100.html |titel=Tausende demonstrieren gegen neues Polizeigesetz |hrsg=Westdeutscher Rundfunk Köln |datum=2018-07-07 |abruf=2018-07-22}} {{Internetquelle |autor=Pia Ratzesberger |url=https://www.sueddeutsche.de/muenchen/polizeiaufgabengesetz-demo-muenchen-1.3974391 |titel=Das ist so krass, da muss jeder was tun |hrsg=Süddeutsche Zeitung |datum=2018-05-10 |abruf=2018-07-22}}</ref> Auch Verfassungsrechtler und Datenschützer äußerten erhebliche Bedenken gegen die geplanten Änderungen. So kam etwa der Richter Markus Löffelmann zum Urteil, dass der nordrhein-westfälische Entwurf zwar deutlich moderater als die bayerischen Änderungen ausfalle, dennoch beinhalte er auf das Gefahrenvorfeld bezogene Weiterungen, die verfassungsrechtlich bedenklich seien.<ref>{{Internetquelle |autor=Markus Löffelmann |url=https://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/dokumentenarchiv/Dokument?Id=MMST17/641 |titel=Schriftliche Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Landesregierung. Gesetz zur Stärkung der Sicherheit in Nordrhein-Westfalen – Sechstes Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen |hrsg=Landtag Nordrhein-Westfalen |datum=2018-06-01 |abruf=2018-06-22}}</ref> Mit Ausnahme der Polizeiverbände stieß der Entwurf auf breite Kritik bei der Anhörung im [[Landtag Nordrhein-Westfalen]]. Die [[Freie Demokratische Partei|FDP]]-Politiker [[Gerhart Baum]] und [[Burkhard Hirsch]] kündigten an, gegen das Polizeigesetz vor dem Bundesverfassungsgericht zu klagen.<ref>{{Internetquelle |autor=Sabine Tenta |url=https://www1.wdr.de/nachrichten/landespolitik/polizeigesetz-nrw-102.html |titel=Viel Kritik am neuen Polizeigesetz |hrsg=[[Westdeutscher Rundfunk Köln|WDR]] |datum=2018-06-07 |abruf=2018-06-22}}</ref>

Der Stuttgarter Ableger des [[Chaos Computer Club]] hat Ende 2018 Zugriff zu einem Entwurf eines verschärften Polizeigesetz aus dem [[Innenministerium]] in [[Baden-Württemberg]] erhalten.<ref>{{Internetquelle |url=https://www.cccs.de/2018-11-06-pm-polg/CCCS_PM_PolG.pdf |titel=CCCS gegen erneute Verschärfung des Polizeigesetzes |hrsg=[[Chaos Computer Club]] Stuttgart |format=PDF |sprache=de |abruf=2019-08-27}}</ref> Bereits 2017 wurde das Gesetz verschärft. Unter dem Kürzel ''NoPolGBW'' hat sich Widerstand formiert, initiiert von der [[Piratenpartei Deutschland]].<ref>{{Internetquelle |autor= |url=https://www.swr.de/swraktuell/baden-wuerttemberg/stuttgart/demonstration-piratenpartei-polizeigesetz-ausschreitungen,demo-gegen-neues-polizeigesetz-100.html |titel=Tumulte bei Demonstration gegen Polizeigesetz |werk=swr.de |sprache=de |abruf=2019-08-27}}</ref>

==== Europarechtliche Einflüsse und internationale Zusammenarbeit ====
Zur effektiveren Bekämpfung von Gefahren, insbesondere der organisierten Kriminalität und des Terrorismus wuchs in den letzten Jahren die internationale Zusammenarbeit der Polizeibehörden, insbesondere auf europäischer Ebene.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;1, Rn. 33–35}} {{BibISBN|978-3-642-23374-6|Kapitel=14. Kapitel, Rn. 5}} Christoph Gusy: ''Möglichkeiten und Grenzen einer europäischen Antiterrorpolitik''. In: Goltdammer’s Archiv für Strafrecht 152 (2005), S. 215.</ref> Diese Entwicklung ging zunächst maßgeblich von den EU-Mitgliedstaaten aus, die miteinander entsprechende Abkommen schlossen. So entstanden mehrere Vorhaben zur grenzüberschreitenden Gefahrenabwehr. Das [[Schengener Durchführungsübereinkommen]] legte etwa die Grundlagen für eine verstärkte grenzübergreifende Kooperation der Polizeibehörden der Vertragsstaaten. Mithilfe des [[Schengener Informationssystem]]s sollte die staatenübergreifende [[Fahndung]] vereinfacht werden.<ref>Peter Wilkesmann: ''Plädoyer für das Schengener Informationssystem'' ''(SIS).'' In: ''Neue Zeitschrift für Strafrecht'', 1999, S. 68.</ref>

Durch den [[Vertrag von Maastricht]] von 1993 übertrugen die Mitgliedstaaten der Union Kompetenzen für die Innen- und Justizpolitik. Im [[Vertrag von Amsterdam]] von 1999 hielten die Mitgliedstaaten das Ziel fest, einen europäischen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu schaffen. Dieses Ziel sollte in erster Linie durch verstärkte Kooperation der Mitgliedstaaten erreicht werden, die durch die Union gefördert wird. Infolgedessen entstanden mehrere [[Agenturen der Europäischen Union|europäische Agenturen]], etwa [[Europol]], [[Eurojust]] und [[Frontex]].<ref>Robert Esser, Anna Lina Herbold: ''Neue Wege für die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen – Das Eurojust-Gesetz''. In: ''[[Neue Juristische Wochenschrift]]'', 2004, S. 2421.</ref> Der [[Vertrag von Lissabon]] von 2009 griff dieses Ziel auf und reformierte die polizeiliche Zusammenarbeit auf Unionsebene. Er übertrug der Union Kompetenzen, die über das bloße Koordinieren der Tätigkeiten der Mitgliedstaaten hinausgehen.<ref>Reinhard Mokros: ''Polizeihandeln auf Ebene der Europäischen Union'', Rn. 1–29. In: {{BibISBN|978-3-406-63247-1}} {{BibISBN|978-3-16-155095-9|Kapitel=Rn. 26}}</ref> Inzwischen findet eine „stille Harmonisierung“ des mitgliedstaatlichen Polizeirechts vor allem über das Datenschutzrecht der Europäischen Union statt.<ref>Kristin Pfeffer, Stille Europäiiserung - Wie europäisch wird das deutsche Polizeirecht, In: ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', 2022, S. 294 ff.</ref>

Einen weiteren rechtlichen Rahmen für das Handeln deutscher Gefahrenabwehrbehörden stellen die [[Europäische Menschenrechtskonvention]] und deren Auslegung durch den [[Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte|Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte]] dar.<ref>{{BibISBN|978-3-16-155095-9|Kapitel=Rn. 25}}</ref>

== Gesetzgebungskompetenz ==
Grundsätzlich liegt die [[Gesetzgebungskompetenz]] gemäß {{Art.|30|gg|dejure}}, {{Art.|70|gg|dejure}} des [[Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland|Grundgesetzes]] (GG) bei den Ländern. Der Bund ist lediglich in den Bereichen regelungsbefugt, für die ihm das Grundgesetz eine Gesetzgebungskompetenz zuweist.<ref>Bodo Pieroth: ''Art. 70'', Rn. 1. In: {{BibISBN|978-3-406-66119-8}} Klaus-Dieter Schnappauff: ''Art. 70'', Rn. 1. In: {{BibISBN|978-3-8487-1441-4}}</ref> Für das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht existiert eine solche nicht. Daher liegt dieses Gebiet im Kompetenzbereich der Länder, die mit ihren allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetzen entsprechende Regelungen geschaffen haben.<ref>{{BibISBN|978-3-8487-4876-1|Kapitel=§&nbsp;1, Rn. 18}}</ref>

Für einzelne Bereiche des Gefahrenabwehrrechts besitzt der Bund die Gesetzgebungskompetenz: Gemäß {{Art.|73|gg|dejure}} Abs. 1 Nr. 5 GG darf ausschließlich er Regelungen zum Grenzschutz und zum [[Zollrecht]] treffen. Dieser Titel ist die Grundlage des Bundespolizeigesetzes. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG weist dem Bund ferner die Kompetenz zur Regelung der Zusammenarbeit von Bund und Land in den Bereichen Kriminalpolizei und Verfassungsschutz zu. Auf diesem Titel beruht das BKA-Gesetz. Ebenfalls zuständig ist der Bund gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus; gemäß {{Art.|74|gg|dejure}} GG auch zur Regelung des [[Vereinsrecht (Deutschland)|Vereins-]], [[Ausländerrecht|Ausländer-]] und Gewerberechts.<ref>{{BibISBN|978-3-8487-4876-1|Kapitel=§&nbsp;1, Rn. 21}}</ref> Für das [[Versammlungsrecht]] besaß der Bund bis zur [[Föderalismusreform]] von 2006 die Gesetzgebungskompetenz; seitdem sind ausschließlich die Länder zuständig. Gemäß {{Art.|125a|gg|dejure}} GG gilt das [[Versammlungsgesetz (Deutschland)|Versammlungsgesetz des Bundes]] (VersG) fort, soweit die Länder von ihrer Gesetzgebungskompetenz keinen Gebrauch machen.<ref>Oliver Tölle: ''VersG, Vorbemerkungen'', Rn. 1. In: {{BibISBN|978-3-406-68556-9}}</ref> Weitere Bundeskompetenzen wurzeln in [[Annexkompetenz]]en. So kann der Bund etwa auf Grundlage von Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG Regeln zur Gefahrenabwehr im [[Luftverkehr]] erlassen.

== Gegenstand des Polizei- und Ordnungsrechts ==

=== Polizeiliche Gefahrenabwehr ===
{{Hauptartikel|Gefahrenabwehr}}

In den Polizei- und Ordnungsgesetzen fast aller deutschen Länder definiert der erste Paragraph, dass es Aufgabe der Polizei- und Ordnungsbehörden ist, Gefahren für Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit abzuwehren.<ref>{{BibISBN|978-3-406-69562-9|Kapitel=§&nbsp;3, Rn. 45}}</ref> Hierbei handelt es sich um eine präventive Aufgabe: Polizei- und Ordnungsbehörden sollen verhindern, dass bestimmte Gefahren eintreten oder bereits eingetretene Gefahren beseitigen. Die Gefahrenabwehr zählt rechtssystematisch zum besonderen Verwaltungsrecht. Eine Rechtsstreitigkeit über eine hierzu zählende Maßnahme stellt daher eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit dar, für die gemäß {{§|40|VwGO|dejure}} Abs. 1 S. 1 der [[Verwaltungsgerichtsordnung]] (VwGO) der [[Verwaltungsgerichtsbarkeit (Deutschland)|Verwaltungsrechtsweg]] eröffnet ist.<ref>{{BibISBN|978-3-8487-6097-8|Kapitel=§&nbsp;5 Rn. 27}}</ref>

Nicht zum Regelungsgegenstand des Polizei- und Ordnungsrecht zählen repressive Aufgaben, welche von der Polizei neben ihren präventiven Aufgaben wahrgenommen werden. Hierzu zählt die bundesrechtlich geregelte Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten. Rechtsstreitigkeiten über repressives Handeln der Polizei sind den [[Ordentliche Gerichtsbarkeit (Deutschland)|ordentlichen Gerichten]] zugewiesen. Enthält Polizeihandeln sowohl präventive als auch repressive Elemente, richtet sich ihre rechtliche Beurteilung nach ihrem Schwerpunkt.<ref>VGH München, Beschluss vom 14. Januar 1986, 21 B 85 A.390 = Neue Zeitschrift zum Verwaltungsrecht 1986, S. 655.</ref><ref>{{BibISBN|978-3-8487-4876-1|Kapitel=§&nbsp;4, Rn. 23}}</ref>

==== Die Grenze zur nichtpolizeilichen Gefahrenabwehr ====
Von der polizeilichen Gefahrenabwehr ist die nichtpolizeiliche Gefahrenabwehr abzugrenzen, die durch [[Feuerwehr]] und [[Hilfsorganisation]]en wahrgenommen wird. Hierzu zählen etwa der [[Brandschutz|Brand-]] und der [[Katastrophenschutz]].<ref>{{BibISBN|978-3-8305-3409-9|Seite=29}}</ref>

==== Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ====
Als Schutzgut bezeichnen die Bundesländer übereinstimmend die ''öffentliche Sicherheit''. Außer in [[Bremen]] und [[Schleswig-Holstein]] ist die Polizei darüber hinaus auch für den Schutz der ''öffentlichen Ordnung'' zuständig.

===== Öffentliche Sicherheit =====
Zur öffentlichen Sicherheit zählt die Unversehrtheit der Rechtsordnung, also des gesamten geschriebenen Rechts.<ref>{{BibISBN|978-3-642-23374-6|Kapitel=5. Kapitel, Rn. 35}}</ref> Dies umfasst insbesondere [[Verwaltungsrecht (Deutschland)|verwaltungs-]] und [[Strafrecht (Deutschland)|strafrechtliche]] Verbote.

Weiterhin schützt die öffentliche Sicherheit Individualrechtsgüter. Hierbei handelt es sich um Rechte und Rechtspositionen, die das öffentliche Recht dem Einzelnen zuordnet. Dies trifft etwa auf [[Leben]], [[körperliche Unversehrtheit]] und [[Eigentum (Deutschland)|Eigentum]] zu. Keinen Bestandteil der öffentlichen Sicherheit stellen demgegenüber ausschließlich private Rechte dar, etwa [[Forderung]]en, deren Schutz der [[Zivilgerichtsbarkeit (Deutschland)|Zivilgerichtsbarkeit]] zugewiesen ist.<ref>{{BibISBN|978-3-642-23374-6|Kapitel=5. Kapitel, Rn. 58–59}}</ref> Oft bedeutet eine Verletzung eines Individualrechtsguts zugleich eine Verletzung der Rechtsordnung, sodass bereits aus diesem Grund eine Gefahr vorliegt. Eigenständige Bedeutung besitzen Individualrechtsgüter als Schutzgut, wenn deren drohende Verletzung nicht gegen Recht verstößt, so etwa bei Naturereignissen und [[Selbstgefährdung]]en. Bei letzteren ist jedoch zu beachten, dass der Bürger kraft seiner [[Allgemeine Handlungsfreiheit|allgemeinen Handlungsfreiheit]] frei entscheiden kann, welche Gefahren er auf sich nimmt. Die Selbstgefährdung ist daher grundsätzlich keine Gefahr. Anders verhält es sich, wenn sie nicht auf einer freien Willensbildung beruht, etwa weil sich der Gefährdete in einer Zwangslage befindet oder nicht um die Gefährlichkeit seines Handels weiß. Besteht in einem solchen Fall zugunsten des gefährdeten Rechtsguts eine staatliche Schutzpflicht, wie es gemäß {{Art.|2|gg|dejure}} Abs. 2 GG beispielsweise auf die Rechtsgüter Leib und Leben zutrifft, ist dessen drohende Verletzung eine Gefahr. Von praktischer Bedeutung ist die Abgrenzung von Gefahr und eigenverantwortlicher Selbstgefährdung etwa bei [[Suizid]]versuchen.<ref>{{BibISBN|978-3-406-70407-9|Kapitel=§&nbsp;4, Rn. 32}} {{BibISBN|978-3-642-23374-6|Kapitel=5. Kapitel, Rn. 65}}</ref>

Zur öffentlichen Sicherheit zählt schließlich auch der Bestand des Staats sowie seiner Einrichtungen und Veranstaltungen. Sofern ein solches Rechtsgut durch Verletzung einer Rechtsnorm gefährdet wird, ist regelmäßig zugleich die Rechtsordnung verletzt. Eigenständige Bedeutung besitzt dieses Schutzgut in Fällen, in denen die Gefährdung nicht gegen Recht verstößt, so etwa bei der Warnung vor [[Geschwindigkeitsmessung]]en der [[Verkehrspolizei (Deutschland)|Verkehrspolizei]].<ref>OVG NRW, Urteil vom 17. Januar 1997, 5 B 2601/96 = Neue Juristische Wochenschrift 1997, S. 1596.</ref>

===== Öffentliche Ordnung =====
Die öffentliche Ordnung umfasst die ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des Einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Beachtung nach allgemeiner Anschauung als unerlässliche Voraussetzung für ein gedeihliches Zusammenleben betrachtet wird.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;8, Rn. 42}}</ref> Als Verstöße gegen die öffentliche Ordnung bewertete die Rechtsprechung beispielsweise das Betreiben eines [[Bordell]]s gegenüber einer [[Mädchenschule]] (1954),<ref>OVG NRW, {{Rspr|OVGE 8, 320}}.</ref> eines Kondomautomaten (1959),<ref>{{Rspr|BGHSt 13, 16}}.</ref> das Veranstalten eines [[Zwergenweitwurf]]s (1992),<ref>VG Neustadt, Urteil vom 21. Mai 1992, 7 L 1271/92 = Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 1993, S. 98.</ref> das Hissen der [[Reichskriegsflagge]] (1994)<ref>OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22. Juni 1994, 5 B 193/94 = Neue Juristische Wochenschrift 1994, S. 2909.</ref> und das Anbieten eines [[Laserdrom]]-[[Kriegsspiele|Kriegsspiels]] (2001)<ref>BayVGH, Beschluss vom 6. Oktober 1980, 21 CS 80 A.1037 = Neue Juristische Wochenschrift 1981, S. 1001. {{Rspr|BVerwGE 115, 189}}.</ref>

Die außergewöhnliche Weite des Begriffs der öffentlichen Ordnung in Kombination mit ihren unscharfen Beurteilungskriterien hat in der Rechtswissenschaft Kritik an diesem Schutzgut hervorgerufen: Viele beklagen, dass der Begriff ''öffentliche Ordnung'' zu unbestimmt sei, um rechtsstaatlichen Ansprüchen zu genügen.<ref>Kristin Pfeffer, In: Eisenmenger/Pfeffer, Handbuch Hamburger Polizei- und Ordnungsrecht für Studium und Praxis, 2020, Rn. 130 ff.</ref> Die Bundesländer Bremen und Schleswig-Holstein haben ihn daher aus ihren Polizeigesetzen entfernt.<ref>{{BibISBN|978-3-642-23374-6|Kapitel=5. Kapitel, Rn. 76}}</ref> Stimmen, die den Erhalt dieses Schutzguts befürworten, argumentieren, dass es ein Einschreiten bei unvorhergesehenen Entwicklungen erlaube und hierdurch die Flexibilität des Polizeirechts fördere, die für die effektive Abwehr von Gefahren erforderlich sei.<ref>[[Frank Fechner]]: ''„Öffentliche Ordnung“ – Renaissance eines Begriffs?'' In: ''Juristische Schulung'', 2003, S. 734 (735).</ref>

Die praktische Bedeutung des Schutzguts der öffentlichen Ordnung ist mittlerweile gering, da viele Lebensbereiche durch Rechtsnormen geregelt sind, deren Verletzung bereits eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit begründet.<ref>Kristin Pfeffer, In: Eisenmenger/Pfeffer, Handbuch Hamburger Polizei- und Ordnungsrecht für Studium und Praxis, 2020, Rn. 130 ff.</ref> So verbietet {{§|118|OWiG|dejure}} des [[Gesetz über Ordnungswidrigkeiten|Ordnungswidrigkeitengesetzes]] (OWiG) beispielsweise die Vornahme grob ungehöriger Handlungen, die sich eignen, die Allgemeinheit zu belästigen oder zu gefährden und die öffentliche Ordnung zu beeinträchtigen.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;8, Rn. 47}} {{BibISBN|978-3-16-155095-9|Kapitel=Rn. 98}}</ref>

==== Besonderes und allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht ====
Das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht bildet die Grundlage des Gefahrenabwehrrechts und regelt die Abwehr aller Arten von Gefahren durch Vollzugspolizei und Ordnungsbehörden. Für zahlreiche Materien ist – mit zunehmender Tendenz – die Gefahrenabwehr allerdings in spezielleren Gesetzen separat geregelt. Diese Materien bilden das besondere Polizei- und Ordnungsrecht, das als [[Lex specialis|spezielleres Recht]] Vorrang vor dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht hat. Die zuständigen Behörden werden in den jeweiligen Rechtsquellen bestimmt. Zum besonderen Polizei- und Ordnungsrecht zählt etwa das [[Bauordnungsrecht]], das sich mit der Abwehr von Gefahren, die von Errichtung, Bestand und Nutzung [[Bauliche Anlage|baulicher Anlagen]] befasst. Dieses ist überwiegend in den [[Landesbauordnung]]en geregelt. Weitere Beispiele sind das Versammlungsrecht, das Gewerberecht und das Umweltrecht.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;4, Rn. 6 ff.}}</ref>

==== Gesetzliche Aufgabenverteilung ====
Die Polizei- und Ordnungsgesetze weisen die polizeiliche Gefahrenabwehr grundsätzlich den Verwaltungsbehörden zu; nur ausnahmsweise erfolgt die Gefahrenabwehr durch die Vollzugspolizei. So bestimmt etwa §&nbsp;1 Abs.&nbsp;2 S.&nbsp;1 des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (SOG), dass die Polizei Gefahrenabwehraufgaben nur wahrnimmt, soweit ein Handeln der Verwaltungsbehörden nicht oder nicht rechtzeitig möglich erscheint. Die Vollzugspolizei besitzt damit eine lediglich subsidiäre Eilfallzuständigkeit. Dies ist eine Folge der Entpolizeilichung der öffentlichen Verwaltung nach dem Zweiten Weltkrieg.<ref>{{BibISBN|978-3-8487-4876-1|Kapitel=§&nbsp;4, Rn. 36}}</ref>

=== Kriminalprävention ===
{{Hauptartikel|Kriminalprävention}}

Eine weitere Aufgabe der Polizei ist die Kriminalprävention. So bestimmt etwa {{§|1|SOGHE|he}} Abs.&nbsp;4 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG), dass die Polizei zu erwartende Straftaten zu verhüten sowie für die Verfolgung künftiger Straftaten vorzusorgen hat.

==== Eigenständige Aufgabe oder Teil der polizeilichen Gefahrenabwehr? ====
Umstritten ist in der Rechtswissenschaft, ob es sich bei der Kriminalprävention um eine eigenständige Aufgabe der Polizei oder um einen Bestandteil der polizeilichen Gefahrenabwehr handelt.<ref>Bernhard Weiner: SOG ''§&nbsp;1'', Rn. 18. In: Markus Möstl, Bernhard Weiner (Hrsg.): ''Beck’scher Online-Kommentar Polizei- und Ordnungsrecht Niedersachsen''. 11. Edition. 2018. Volkmar Götz: ''Die Entwicklung des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht (1990–1993).'' In: ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', 1994, S. 652 (655–656). Hans Prümm, Uwe Thieß: ''Das neue Allgemeine Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin''. In: Landes- und Kommunalverwaltung 1992, S. 321.</ref> Viele Polizeigesetze ordnen sie nach dem Vorbild des Musterentwurfs der Gefahrenabwehr unter.<ref>{{BibISBN|3-428-10383-1|Seite=252}} Michael Kniesel: ''Vorbeugende Bekämpfung von Straftaten im neuen Polizeirecht – Gefahrenabwehr oder Strafverfolgung?'' In: ''Zeitschrift für Rechtspolitik'', 1989, S. 329.</ref> Dagegen wird angeführt, dass die Kriminalprävention der herkömmlichen Gefahrenabwehr im Regelfall vorgelagert ist, weil sie meist zu einem Zeitpunkt erfolgt, in dem noch keine konkrete Gefahr der Straftatbegehung vorliegt; Ermächtigungsgrundlagen, die der Kriminalprävention dienen, verzichten daher oft auf das Tatbestandsmerkmal Gefahr und knüpfen stattdessen an Situationen an, in denen mit erhöhter Wahrscheinlichkeit eine Gefahr entstehen kann. Der herkömmliche Aufgabenbereich der Gefahrenabwehr wird somit erweitert. Daher betrachten zahlreiche Stimmen aus der Lehre die Kriminalprävention als eigenständige Aufgabe der Polizei.<ref>{{BibISBN|3-428-10383-1|Seite=119–120, 253–254}} Christoph Gusy: ''Polizeiarbeit zwischen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung''. In: Strafverteidiger 1993, S. 269 (270). {{BibISBN|3-428-06734-7|Seite=110 ff.}} {{BibISBN|3-428-10756-X|Seite=242}} Erhard Denninger: ''Polizeiaufgaben'', Rn. 5. In: {{BibISBN|978-3-406-63247-1}} Michael Kniesel: ''Prävention und Polizeirecht'', S. 133. In: {{BibISBN|3-930982-39-0}}</ref>

==== Vorbeugung von Straftaten ====
Zur Vorbeugung von Straftaten zählen Maßnahmen, durch die die spätere Begehung von Straftaten verhindert werden soll. Da es sich nicht um strafprozessuale Maßnahmen handelt, erfordert ihre Anordnung keinen [[Anfangsverdacht]]. Auch die konkrete Gefahr der Begehung einer Straftat ist regelmäßig nicht notwendig, da die Straftatenvorbeugung meist erfolgen soll, bevor es zu einer solchen Gefahr kommt.<ref>Lothar Mühl: ''HSOG §&nbsp;1'', Rn. 128–129. In: Markus Möstl, Lothar Mühl (Hrsg.): Beck’scher Online-Kommentar Polizei- und Ordnungsrecht Hessen, 11. Edition 2018. {{BibISBN|978-3-8305-2884-5|Seite=230}}</ref> So kann etwa eine [[Identitätsfeststellung (Recht)|Identitätsfeststellung]] als typisches Mittel der Straftatenvorbeugung nach §&nbsp;12 Abs.&nbsp;1 Nr. 2 PolG NRW angeordnet werden, wenn sich die betroffene Person an einem Ort aufhält, von dem Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dort Straftaten verabredet, vorbereitet oder verübt werden. Ein weiteres gängiges Instrument der Prävention stellt die [[Videoüberwachung]] von Kriminalitätsschwerpunkten dar.<ref>Marius Danne: ''Doppelfunktionale Maßnahmen in der öffentlich-rechtlichen Klausur''. In: ''Juristische Schulung'', 2018, S. 434 (435). Rolf Keller: ''Das Phänomen der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten''. In: ''Neue Zeitschrift für Strafrecht'', 1990, S. 416 (419).</ref>

==== Vorsorge für die Strafverfolgung als Grenzfall ====
Die Strafverfolgungsvorsorge soll die spätere Verfolgung von Straftaten erleichtern. Dies geschieht insbesondere durch Erhebung und Nutzung personenbezogener Daten, etwa durch Aufnahme von Lichtbildern und Fingerabdrücken.<ref>Markus Möstl: ''Das Bundesverfassungsgericht und das Polizeirecht''. In: Deutsches Verwaltungsblatt 2010, S. 808. Kurt Graulich: ''Strafverfolgungsvorsorge''. In: ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', 2014, S. 685.</ref> Mit dieser Zielrichtung weist die Strafverfolgungsvorsorge starke Bezüge zur Repression auf, die nicht Gegenstand des Polizei- und Ordnungsrechts ist. Allerdings hat sie auch eine kriminalpräventive Funktion, indem sie von der Begehung von Straftaten abschreckt. Anders als repressive Maßnahmen erfolgt die Strafverfolgungsvorsorge zudem losgelöst von konkreten Ermittlungsverfahren. Daher sind systematische Verortung und Gesetzgebungskompetenzen dieser Aufgabe noch nicht abschließend geklärt.<ref>Kurt Graulich: ''Strafverfolgungsvorsorge''. In: ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', 2014, S. 685 (686). Friedrich Schoch: ''Grundfälle zum Polizei- und Ordnungsrecht''. In: ''Juristische Schulung'', 1994, S. 391 (394). Martin Kutscha: ''Kompetenzbegrenzung, Unitarisierung und Internationalisierung'', S. 82–84. In: {{BibISBN|3-8305-1232-5}}</ref>

Das Bundesverfassungsgericht ordnet die Erhebung von Daten dem repressiven Aufgabenbereich der Polizei zu, wenn die hierdurch gewonnenen Daten primär in späteren Strafverfahren genutzt werden soll. Dann fällt sie in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Für Landesrecht bleibt damit nur soweit Raum, wie der Bund die Materie nicht abschließend geregelt hat.<ref>{{BVerfGE|113|348}}: Vorbeugende Telekommunikationsüberwachung.</ref> Solche Regelungen existieren bislang lediglich punktuell, so etwa im Bereich der [[Telekommunikationsüberwachung]].<ref>{{BVerfGE|113|348|372}}: Vorbeugende Telekommunikationsüberwachung.</ref><ref>Kurt Graulich: ''Strafverfolgungsvorsorge''. In: ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', 2014, S. 685 (687).</ref>

=== Vollzugshilfe ===
{{Hauptartikel|Vollzugshilfe}}

Schließlich leistet die Polizei anderen Behörden Vollzugshilfe, unterstützt sie also bei der Durchsetzung hoheitlicher Maßnahmen. Infolge der Abtrennung der Polizei von anderen Gefahrenabwehrbehörden verfügen viele Behörden nicht über eigene Vollstreckungsorgane. Daher müssen sie zur zwangsweisen Durchsetzung von Maßnahmen auf Polizeikräfte zurückgreifen.<ref>Erhard Denninger: ''Polizeiaufgaben'', Rn. 218. In: {{BibISBN|978-3-406-63247-1}}</ref>

Den Hauptanwendungsfall der polizeilichen Vollzugshilfe ist die Anwendung von [[Unmittelbarer Zwang|unmittelbarem Zwang]].<ref>Lothar Mühl: ''HSOG §&nbsp;1'', Rn. 138. In: Markus Möstl, Lothar Mühl (Hrsg.): ''Beck’scher Online-Kommentar Polizei- und Ordnungsrecht Hessen''. 11. Edition. 2018.</ref> Einige Polizeigesetze, so etwa Art. 67 PAG, beschränken den Umfang der Vollzugshilfe auf diesen Fall, um die Polizei zu entlasten.<ref>Erhard Denninger: ''Polizeiaufgaben'', Rn. 218–220. In: {{BibISBN|978-3-406-63247-1}}</ref>

== Polizei- und ordnungsrechtliche Maßnahmen ==
=== Polizei- und Ordnungsverwaltung als Eingriffsverwaltung ===
Gefahrenabwehr erfolgt oft durch den Eingriff in Grundrechte, weshalb sie zum Bereich der [[Eingriffsverwaltung]] zählt. Daher stellen Grundrechte im Polizei- und Ordnungsrechts eine bedeutende Beschränkung des staatlichen Handelns dar.<ref>Markus Möstl: ''Systematische Vorbemerkungen zum Polizeirecht in Deutschland'', Rn. 26. In: Dieter Kugelmann, Markus Möstl (Hrsg.): BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht Nordrhein-Westfalen, 10. Edition 2018.</ref>

Wegen des [[Gesetzesvorbehalt]]s sind Grundrechtseingriffe nur auf gesetzlicher Grundlage möglich. Gesetzliche Aufgabenzuweisungen genügen wegen des Rechtsstaatsprinzips hierfür nicht; vielmehr ist die separate gesetzliche Anordnung der Eingriffsbefugnis durch eine Befugnisnorm notwendig. Diese Trennung von Aufgaben- und Befugnisnormen ist im Polizei- und Ordnungsrecht besonders ausgeprägt. Historisch rührt sie insbesondere aus dem süddeutschen Sicherheitsrecht her.<ref>{{BibISBN|978-3-406-70407-9|Kapitel=§&nbsp;7, Rn. 1 ff.}} Markus Möstl: ''Systematische Vorbemerkungen zum Polizeirecht in Deutschland'', Rn. 96. In: Dieter Kugelmann, Markus Möstl (Hrsg.): ''BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht Nordrhein-Westfalen''. 10. Edition. 2018.</ref>

==== Anforderungen an Eingriffsgrundlagen ====
Damit ein Eingriff auf eine Befugnisnorm gestützt werden kann, muss diese materiell verfassungsmäßig sein. Das setzt insbesondere voraus, dass sie das [[Staatsrechtlicher Bestimmtheitsgrundsatz (Deutschland)|Bestimmtheitsgebot]] und das Verhältnismäßigkeitsprinzip wahrt. Welche Anforderungen beide Prinzipien an Eingriffsgrundlagen stellen, richtet sich nach der Intensität des Eingriffs, zu dem die Vorschrift ermächtigt: Je schwerer ein Eingriff wiegt, desto klarer muss die Befugnisnorm formuliert sein, da wesentliche Entscheidungen nach der [[Wesentlichkeitstheorie]] durch das [[Parlament]] getroffen werden müssen. Auch muss einem schweren Rechtseingriff ein bedeutendes Interesse gegenüberstehen, das den Eingriff rechtfertigt („je-desto-Formel“).<ref>Kristin Pfeffer, In: Eisenmenger/Pfeffer, Handbuch Hamburger Polizei- und Ordnungsrecht für Studium und Praxis, 2020, Rn. 144 f.</ref> So sind etwa [[Durchsuchung (Recht)|Wohnungsdurchsuchungen]] wegen des hiermit verbundenen schweren Eingriffs in die [[Artikel 13 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland|Unverletzlichkeit der Wohnung]] ({{Art.|13|gg|dejure}} GG) nur unter vergleichsweise engen Voraussetzungen zulässig. Nicht rechtfertigungsfähig ist nach herrschender Meinung schließlich die [[Rettungsfolter]], die als Verletzung der [[Artikel 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland|Menschenwürde]] ({{Art.|1|gg|dejure}} GG) gilt.<ref>Tobias Linke: ''Die Menschenwürde im Überblick: Konstitutionsprinzip, Grundrecht, Schutzpflicht''. In: ''Juristische Schulung'', 2016, S. 888 (892). Christian Jäger: ''Folter und Flugzeugabschuss – rechtsstaatliche Tabubrüche oder rechtsguterhaltende Notwendigkeiten?'' In: ''Juristische Arbeitsblätter'', 2008, S. 678 (679).</ref>

{{Anker|Anscheinsgefahr|Putativgefahr}}Der Einfluss der Grundrechte auf das Polizei- und Ordnungsrecht zeigt sich unter anderem darin, dass der [[Tatbestand]] zahlreicher Befugnisnormen aus Gründen der Verhältnismäßigkeit eine konkrete Gefahr voraussetzt. Eine solche Gefahr besteht, wenn bei ungehindertem Fortgang des gegenwärtigen Geschehens in absehbarer Zeit die Schädigung eines polizeilichen Schutzguts wahrscheinlich ist.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;8, Rn. 2}}</ref> Bei besonders eingriffsintensiven Maßnahmen, etwa der Durchsuchung einer [[Wohnung]], muss die Gefahr wegen des Verhältnismäßigkeitsprinzips regelmäßig qualifiziert sein, also besonders wichtige Rechtsgüter bedrohen oder besonders wahrscheinlich sein.<ref>{{BibISBN|978-3-8487-4876-1|Kapitel=§&nbsp;8, Rn. 66–70}}</ref> Für Maßnahmen, die nicht auf die Abwehr von bereits konkretisierten Gefahrenlagen zielen, ist das Vorliegen einer abstrakten Gefahr erforderlich; so etwa beim Erlass von [[Verordnung (Recht)|Gefahrenabwehrverordnungen]]. Eine abstrakte Gefahr ist gegeben, wenn ein Sachverhalt nach allgemeiner Lebenserfahrung in eine konkrete Gefahr umschlagen kann.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;8, Rn. 9}} Markus Möstl: ''Gefahr und Kompetenz''. In: ''Jura'', 2005, S. 48 (52 ff.).</ref> Bejaht wird dies etwa für das Mitführen von Glasflaschen zu Großereignissen, da dies nach allgemeiner Lebenserfahrung zur Folge habe, dass auf dem Boden liegende Glassplitter andere gefährden.<ref>OVG NRW, Beschluss vom 9. November 2010, 5 B 1475/10 = Deutsches Verwaltungsblatt 2011, S. 123.</ref><ref>Christian Heckel: ''Scherbenmeer im Karneval''. In: ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', 2012, S. 88 (90).</ref>

Das Vorliegen einer Gefahr beurteilt sich aus der Perspektive eines sorgfältig handelnden Beamten im Zeitpunkt des Entschlusses über das Ergreifen einer Gefahrenabwehrmaßnahme (ex-ante- und ex-situatione-Betrachtung).<ref>Kristin Pfeffer, In: Eisenmenger/Pfeffer, Handbuch Hamburger Polizei- und Ordnungsrecht für Studium und Praxis, 2020, Rn. 140 ff.</ref> Daher kann eine Gefahr im Sinne des Polizei- und Ordnungsrechts auch dann vorliegen, wenn sich im Anschluss herausstellt, dass keine Gefahrenlage bestand. Darf der handelnde Beamte aufgrund von Anhaltspunkten von einer Gefahr ausgehen, spricht man von einer Anscheinsgefahr, die der konkreten Gefahr gleichsteht.<ref>{{Rspr|BVerwGE 45, 51}} (58).</ref><ref>Elmar Krüger: ''Der Gefahrbegriff im Polizei- und Ordnungsrecht''. In: ''Juristische Schulung'', 2013, S. 985 (989).</ref> Anders verhält es sich, wenn der handelnde Beamte eine Gefahr lediglich aufgrund unzureichender Sachverhaltsaufklärung oder -Würdigung annimmt. Dann liegt eine bloße Putativgefahr (auch: Scheingefahr) vor, die nicht zu Gefahrenabwehrmaßnahmen ermächtigt.<ref>{{BibISBN|978-3-642-23374-6|Kapitel=5. Kapitel, Rn. 141}} Elmar Krüger: ''Der Gefahrbegriff im Polizei- und Ordnungsrecht''. In: ''Juristische Schulung'', 2013, S. 985 (989).</ref>

Weitgehend verzichtet wird auf das Tatbestandsmerkmal der Gefahr bei informationellen Eingriffsbefugnissen, da diese Behörden bereits im Vorfeld einer Gefahr zum Handeln ermächtigen sollen. Daher knüpfen diese Ermächtigungsgrundlagen regelmäßig an Situationsbeschreibungen oder an Anhaltspunkte für Gefahren an.<ref>Christoph Gusy: ''Gefahraufklärung zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung''. In: ''Juristische Arbeitsblätter'', 2011, S. 641.</ref> Da diese Merkmale vergleichsweise unscharf sind, fordert das Bundesverfassungsgericht in besonderem Maß, dass solche Ermächtigungsgrundlagen klar und bestimmt formuliert sind.<ref>{{BVerfGE|113|348|377}}: Vorbeugende Telekommunikationsüberwachung</ref>

==== Typen von Eingriffsgrundlagen ====

===== Spezialgesetzliche Ermächtigungen =====
Das besondere Polizei- und Ordnungsrecht enthält zahlreiche Spezialgesetze, die eigenständige Befugnisnormen für Gefahrenabwehrbehörden enthalten. Beispiele für solche Eingriffsgrundlagen stellen die [[Gewerbeuntersagung]] nach {{§|35|GewO|dejure}} der [[Gewerbeordnung (Deutschland)|Gewerbeordnung]], das [[Versammlungsverbot]] nach {{§|5|VersG|dejure}}, {{§|15|VersG|dejure|text=15}} VersG und die bauordnungsrechtlichen Generalklauseln der Landesbauordnungen dar.

===== Standardmaßnahmen =====
{{Hauptartikel|Standardmaßnahme}}

Die allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetze enthalten zahlreiche Standardmaßnahmen (auch: Einzelmaßnahmen). Diese Normen erfüllen zwei Funktionen: Zum einen sollen sie für besonders häufige Gefahrenabwehrmaßnahmen hierauf abgestimmte Regelungen bieten. Zum anderen sollen sie den Prinzipien der Bestimmtheit und der Verhältnismäßigkeit genügen. Standardmaßnahmen regeln Inhalt und Umfang bestimmter Grundrechtseingriffe; oft enthalten sie zusätzlich auch Verfahrensvorgaben.<ref>{{BibISBN|978-3-8487-4876-1|Kapitel=§&nbsp;6, Rn. 7}} {{BibISBN|978-3-642-23374-6|Kapitel=6. Kapitel, Rn. 6}}</ref>

Eine in allen Landespolizeigesetzen enthaltene Standardmaßnahme ist die Durchsuchung. Hierbei sucht eine Behörde zielgerichtet nach einer Sache oder einer Person.<ref>{{Rspr|BVerfGE 76, 83}} (89).</ref> Die Landespolizeigesetze unterscheiden zwischen der Durchsuchung von Personen, Sachen und Wohnungen. Dies beruht auf dem unterschiedlichen Grundrechtsbezug: Die Durchsuchung einer Person greift in deren [[Artikel 2 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland|Handlungsfreiheit]] und [[Persönlichkeitsrecht (Deutschland)|Persönlichkeitsrecht]] ein. Die Durchsuchung einer Sache berührt die [[Artikel 14 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland|Freiheit des Eigentums]]. Die Durchsuchung von Wohnungen greift schließlich in die [[Artikel 13 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland|Unverletzlichkeit der Wohnung]] ein.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;17, Rn. 1}}</ref>

Bei der [[Sicherstellung (Recht)|Sicherstellung]] begründet ein Hoheitsträger Gewahrsam an einer Sache. Hierdurch entsteht ein öffentlich-rechtliches [[Schuldverhältnis]] in Form eines [[Obhutsverhältnis]]ses zwischen Behörde und Eigentümer.<ref>{{BibISBN|978-3-16-155095-9|Kapitel=Rn. 284}}</ref> Einige Polizeigesetze, etwa das sächsische und das baden-württembergische, unterscheiden zwischen Sicherstellung und [[Beschlagnahme]]. Sie verstehen die Sicherstellung als eine Maßnahme zum Schutz des berechtigten Inhabers der Sache, während die Beschlagnahme dem Schutz Dritter dient.<ref>{{BibISBN|978-3-642-23374-6|Kapitel=8. Kapitel, Rn. 90}}</ref>

Durch einen [[Platzverweis]] gibt eine Behörde einer Person auf, einen bestimmten Ort zu verlassen und ihn für eine bestimmte Zeit nicht wieder zu betreten.<ref>{{BibISBN|978-3-16-155095-9|Kapitel=Rn. 276}}</ref> Er bezweckt ein kurzfristiges Verbot, das meist nur für wenige Stunden wirkt und sich nur auf einen eng begrenzten Raum beziehen soll.<ref>Volkmar Götz: ''Die Entwicklung des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts (1994–1997).'' In: ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', 1998, S. 679 (683).</ref> Eine langfristige und räumlich wesentlich weiterreichende Wirkung kann durch ein [[Aufenthaltsverbot]] bewirkt werden.<ref>Wolfgang Cremer: ''Aufenthaltsverbote und offene Drogenszene – Gesetzesvorrang, Parlamentsvorbehalt und grundgesetzliche Kompetenzordnung''. In: ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', 2001, S. 1218.</ref> Eng mit Platzverweis und Aufenthaltsverbot ist die in vielen Ländern geregelte [[Wohnungsverweisung]] verwandt. Hierbei wird einer Person aufgegeben, eine Wohnung zu verlassen und für einen bestimmten Zeitraum nicht wieder zu betreten. Hierdurch soll [[häusliche Gewalt]] verhindert werden.<ref>Annette Guckelberger: ''Die polizeiliche Wohnungsverweisung''. In: ''Juristische Arbeitsblätter'', 2011, S. 1.</ref>

Alle Landespolizeigesetze enthalten weiterhin eine Standardmaßnahme zur [[Ingewahrsamnahme]]. Diese ermächtigt dazu, eine Person am Verlassen einer eng ungrenzten Räumlichkeit zu hindern.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;16, Rn. 1}}</ref>

Die Polizeigesetze enthalten weiterhin zahlreiche Ermächtigungsgrundlagen, welche die Erhebung und Verwertung personenbezogener Daten erlauben. Die Datenerhebung erfolgt durch offene und verdeckte Maßnahmen. Eine offene Datenerhebung liegt vor, wenn die Behörde die Erhebung von Daten gegenüber dem Betroffenen offenlegt, so etwa bei der [[Befragung]], der [[Ladung (Recht)|Vorladung]], der [[Vorführung (Gericht)|Vorführung]] und der Identitätsfeststellung.<ref>{{BibISBN|978-3-16-155095-9|Kapitel=Rn. 221}}</ref> Bei verdeckten Maßnahmen fehlt es hieran, der Betroffene wird also nicht von der Maßnahme in Kenntnis gesetzt. Beispiele hierfür sind die Observation und der Einsatz von [[V-Person|Vertrauenspersonen]]. Eine besonders eingriffsintensive Maßnahme ist die Rasterfahndung, die strengen Rechtfertigungsvoraussetzungen unterliegt. Hierbei werden Datenbestände auf Vorhandensein bestimmter Merkmale untersucht, um eine Person zu ermitteln.<ref>Walter Frenz: ''Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung – Stand nach dem Antiterrordatei-Urteil des BVerfG''. In: ''Juristische Arbeitsblätter'', 2013, S. 840 (841). Thomas Mann, Sina Fontana: ''Entwicklungslinien des Polizeirechts im 21. Jahrhundert''. In: ''Juristische Arbeitsblätter'', 2013, S. 734 (736–737).</ref>

===== Generalklausel =====
{{Hauptartikel|Polizei- und ordnungsrechtliche Generalklausel}}

Die allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetze enthalten schließlich eine Generalklausel, die Gefahrenabwehrbehörden die Möglichkeit geben soll, auf möglichst viele – insbesondere atypische – Fallkonstellationen effektiv zu reagieren.<ref>{{BibISBN|978-3-16-155095-9|Kapitel=Rn. 314–316}} Thomas Mann, Sina Fontana: ''Entwicklungslinien des Polizeirechts im 21. Jahrhundert''. In: ''Juristische Arbeitsblätter'', 2013, S. 734 (735).</ref> So bestimmt beispielsweise §&nbsp;8 Abs.&nbsp;1 PolG NRW, dass die Polizei die notwendigen Maßnahmen treffen darf, um eine im Einzelfall bestehende konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren.<ref>{{BibISBN|978-3-642-23374-6|Kapitel=6. Kapitel, Rn. 8–17}}</ref>

Die Generalklausel dient in der Praxis etwa als Grundlage für [[Gefährderansprache]]n,<ref>OVG Niedersachsen, Urteil vom 22. September 2005, 11 LC 51/04 = ''[[Neue Juristische Wochenschrift]]'', 2006, S. 391.</ref> [[Meldeauflage]]n,<ref>Guy Beaucamp: ''Aktuelle Entwicklungen im Polizeirecht''. In: ''Juristische Arbeitsblätter'', 2017, S. 728 (732).</ref> Schließungen illegaler [[Wettbüro]]s,<ref>VG Düsseldorf, Urteil vom 6. November 2007, 3 K 162/07.</ref> das Herbeiführen künstlicher [[Verkehrsstau]]s<ref>LG Bückeburg, Beschluss vom 5. Januar 2005, Qs 77/04 = Neue Juristische Wochenschrift 2005, S. 3014.</ref> sowie für das Abschleppen verkehrswidrig geparkter Fahrzeuge.<ref>OVG NRW, Urteil vom 13. September 2016, 5 A 470/14 = Die Öffentliche Verwaltung 2017, S. 168.</ref> Ihre Grenze findet die Generalklausel in schwerwiegenden Grundrechtseingriffen, da es für diese nach der Wesentlichkeitstheorie einer bestimmteren Norm bedarf.<ref>Stefan Muckel: ''Anmerkung zu BVerfG, Beschluss vom 23. Februar 2007, 1 BvR 2368/06''. In: ''Juristische Arbeitsblätter'', 2007, S. 907 (909).</ref> Dies betrifft etwa das Überwachen eines öffentlichen Platzes mithilfe von Kameras. Umstritten ist, ob die Einweisung von [[Obdachlosigkeit|Obdachlosen]] in Wohnraum auf die Generalklausel gestützt werden kann, oder ob wegen des Eingriffs insbesondere ins Eigentumsrecht aus {{Art.|14|gg|dejure}} GG eine speziellere Ermächtigungsgrundlage erforderlich ist.<ref>Timo Hebeler: ''Anmerkung zu NdsOVG, Beschluss vom 1. Dezember 2015, 11 ME 230/15''. In: ''Juristische Arbeitsblätter'', 2016, S. 318. Guy Beaucamp: ''Aktuelle Entwicklungen im Polizeirecht''. In: ''Juristische Arbeitsblätter'', 2017, S. 728 (730). Judith Froese: ''Die Sicherstellung privaten Eigentums zur Flüchtlingsunterbringung''. In: ''JuristenZeitung'', 2016, S. 176 (177).</ref>

===== Verhältnis der Eingriffsgrundlagen zueinander =====
Das Verhältnis der Eingriffsgrundlagen zueinander wird durch das Prinzip ''[[lex specialis derogat legi generali]]'' geprägt. Hiernach geht die speziellere Regelung der allgemeineren vor. Der Rückgriff auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht ist damit nur möglich, soweit keine spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen einschlägig sind.<ref name="Kugelmann">{{BibISBN|978-3-642-23374-6|Kapitel=6. Kapitel, Rn. 14}} {{BibISBN|978-3-8487-4876-1|Kapitel=§&nbsp;6, Rn. 3}}</ref> So regelt etwa das Versammlungsgesetz abschließend Eingriffe in laufende Versammlungen zur Abwehr versammlungsspezifischer Gefahren (sogenannte ''[[Polizeifestigkeit der Versammlungsfreiheit]]'').<ref>Kathrin Bünnigmann: ''Polizeifestigkeit im Versammlungsrecht''. In: ''Juristische Schulung'', 2016, S. 695. Johannes Deger: ''Polizeirechtliche Maßnahmen bei Versammlungen?'' In: ''NVwZ'', 1999, S. 265 (266).</ref>

Innerhalb der allgemeinen Gefahrenabwehrgesetze haben die spezielleren Standardmaßnahmen Vorrang vor den Generalklauseln. Ist der Anwendungsbereich einer Standardmaßnahme eröffnet, ist ein Rückgriff auf eine Generalklausel damit ausgeschlossen. Dies gilt insbesondere, wenn die Voraussetzungen der Standardmaßnahme nicht vorliegen, da andernfalls die Regelungssystematik der Gesetze durchbrochen würde.<ref name="Kugelmann" /> Liegen etwa die Voraussetzungen der Standardmaßnahme ''Durchsuchung'' nicht vor, kann eine Durchsuchung nicht auf die Generalklausel gestützt werden.

=== Polizeipflichtigkeit ===
Sofern die Tatbestandsvoraussetzungen einer Befugnisnorm vorliegen, darf die zuständige Gefahrenabwehrbehörde Maßnahmen ergreifen. Hierbei stellt sich die Frage, gegen wen sie diese Maßnahme richten kann.

==== Grundsatz der Verantwortlichkeit ====
{{Hauptartikel|Störer}}

Wegen des Einflusses der Grundrechte dürfen Gefahrenabwehrmaßnahmen grundsätzlich nur gegen denjenigen ergriffen werden, der für die Gefahr verantwortlich ist (sog. ''Störer''). Als Störer gilt, wer gegen die für jedermann bestehende Pflicht verstößt, polizeiliche Schutzgüter nicht zu gefährden. Die allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetze unterscheiden zwischen dem Handlungs- und dem Zustandsstörer.<ref>Markus Möstl: ''Systematische Vorbemerkungen zum Polizeirecht in Deutschland'', Rn. 40. In: Dieter Kugelmann, Markus Möstl (Hrsg.): BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht Nordrhein-Westfalen, 10. Edition 2018.</ref>

Der Grundsatz der Verantwortlichkeit ist auf herkömmliche Gefahrenabwehrmaßnahmen zugeschnitten. Für die Adressatenauswahl im Gefahrenvorfeld eignet er sich nicht, da dort mangels Gefahr noch keine Person als Störer ausgemacht werden kann. Auf welche Weise der Adressatenkreis bei Vorfeldmaßnahmen eingeschränkt werden kann, ist noch nicht abschließend geklärt.<ref>Markus Möstl: ''Systematische Vorbemerkungen zum Polizeirecht in Deutschland'', Rn. 41. In: Dieter Kugelmann, Markus Möstl (Hrsg.): BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht Nordrhein-Westfalen, 10. Edition 2018.</ref>

===== Handlungsstörer =====
Handlungsstörer (auch: Verhaltensstörer) ist nach der vorherrschenden Theorie der unmittelbaren Verursachung, wer unmittelbar durch eigenes Handeln eine Gefahr verursacht.<ref>Erhard Denninger: ''Kapitel D'', Rn. 77. In: {{BibISBN|978-3-406-63247-1}} {{BibISBN|978-3-8114-4653-3|Kapitel=Rn. 491–492}}</ref> Dies trifft beispielsweise auf eine Person zu, die Gegenstände auf eine Fahrbahn wirft und dadurch Autofahrer gefährdet. Für die Störereigenschaft kommt es weder auf Verschulden noch auf Einsichtsfähigkeit an. Sofern ein [[Minderjährigkeit|Minderjähriger]] oder [[Betreuung (Recht)|Betreuter]] eine Gefahr verursacht, haftet allerdings neben diesem auch dessen [[Gesetzlicher Vertreter (Deutschland)|gesetzlicher Vertreter]].<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;9, Rn. 5}}</ref>

Umstritten ist, wie es zu beurteilen ist, wenn jemand durch eigenes Handeln andere dazu bewegt, eine Gefahr zu verursachen. Eine solche mittelbare Störung durch eigenes Handeln liegt beispielsweise vor, falls ein Ladeninhaber in seinem Schaufenster eine Attraktion platziert, die Passanten dazu bewegt, vor dem Fenster anzuhalten und hierdurch den Verkehr zu behindern. Bei den Fußgängern handelt es sich um Handlungsstörer, sodass die Gefahrenabwehrbehörden gegen diese Maßnahmen ergreifen können. Effektiver wäre jedoch eine Inanspruchnahme des Ladeninhabers, die diesen verpflichtet, die Attraktion aus dem Schaufenster zu entfernen. Nach Ansicht der Rechtsprechung und des überwiegenden Schrifttums ist dies möglich, wenn der Ladeninhaber Zweckveranlasser ist. Zweckveranlasser ist, wer mittelbar eine Gefahr verursacht und dabei zumindest billigend in Kauf nimmt, dass andere durch sein Handeln unmittelbar eine Gefahr verursachen.<ref>{{Rspr|PrOVGE 40, 216}} (217). VGH Mannheim, Beschluss vom 29. Mai 1995, 1 S 442/95 = ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', Rechtsprechungs-Report, 1995, S. 663.</ref><ref>Felix Wobst, Julian Ackermann: ''Der Zweckveranlasser wird 100 – Ein Grund zum Feiern?'' In: ''Juristische Arbeitsblätter'', 2005, S. 779.</ref> Teilweise wird die Figur des Zweckveranlassers allerdings abgelehnt, da sie zu zufälligen Ergebnissen führe, indem sie auf die billigende Inkaufnahme des Betroffenen abstellt.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;9, Rn. 29}} {{BibISBN|978-3-16-155095-9|Kapitel=Rn. 336}}</ref> Außerdem sei sie als Rechtsfortbildung zulasten des Bürgers mit dem Bestimmtheitsgebot und dem Gesetzesvorbehalt der Grundrechte nicht vereinbar.<ref>Guy Beaucamp, Jens Seifert: ''Soll der Zweckveranlasser weiterleben?'' In: ''Juristische Arbeitsblätter'', 2007, S. 577 (578–579).</ref>

===== Zustandsstörer =====
Zustandsstörer ist, wer die tatsächliche oder rechtliche Gewalt über eine Sache ausübt, von der eine Gefahr ausgeht.<ref>{{BibISBN|978-3-16-155095-9|Kapitel=Rn. 349–350}}</ref> Dies trifft beispielsweise auf den Halter eines Hundes zu, der droht, Dritte zu verletzen.<ref>Guy Beaucamp: ''Grundfälle zum Allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht''. In: ''Juristische Arbeitsblätter'', 2009, S. 279 (284).</ref> Ebenfalls als Zustandsstörer gilt der Eigentümer eines Grundstücks, das mit einer einsturzgefährdeten Halle bebaut<ref>Christian Waldhoff: ''Anmerkung zu OVG Münster, Beschluss vom 3. Juli 2012, 2 B 748/12''. In: ''Juristische Schulung'', 2013, S. 378.</ref> oder mit Öl verseucht<ref>{{Rspr|OVGE 19, 101}} (104).</ref> ist.
[[Datei:Umweltbelastung durch Industrieöle in Industriebrache 1.jpg|mini|[[Altlast]]en bereiten praktische Probleme bei der Bestimmung der Zustandsverantwortlichkeit]]

Grundsätzlich endet die Zustandsverantwortlichkeit mit dem Verlust der Herrschaft über die Sache, da hierdurch die Möglichkeit endet, deren Gefahr abzuwenden.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;9, Rn. 39}}</ref> Die Landespolizeigesetze der meisten Länder bestimmen allerdings, dass die Zustandsverantwortlichkeit nicht durch [[Dereliktion]] endet. Hierdurch soll verhindert werden, dass eine Person ihre Verantwortlichkeit auf die öffentliche Hand übertragt. Auch die Veräußerung einer Sache an einen Dritten kann die eigene Zustandsverantwortlichkeit unberührt lassen, falls sie sich lediglich als Versuch darstellt, die polizeiliche Verantwortlichkeit zu umgehen. Dies trifft etwa zu, falls die Sache an eine vermögenslose Gesellschaft übertragen wird.<ref>VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20. Januar 1998, 10 S 233/97 = Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg 1998, S. 312.</ref> Gemäß §&nbsp;4 Abs.&nbsp;6 des [[Bundes-Bodenschutzgesetz]]es bleibt die Zustandsverantwortlichkeit bei Veräußerung eines Grundstücks weiterhin bestehen, falls der Veräußerer die Gefahr kannte oder kennen musste.<ref>Wolf Spieth, Benedikt Wolfers: ''Die neuen Störer – Zur Ausdehnung der Altlastenhaftung in §&nbsp;4 BBodSchG''. In: ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', 1999, S. 355.</ref>

Die Zustandsverantwortlichkeit findet ihre Grenze im Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da sie in das grundrechtlich geschützte Eigentumsrecht (Art. 14 GG) eingreift. Ist eine Gefahrenabwehrmaßnahme daher mit Kosten verbunden, die den Wert der Sache deutlich übersteigen, kann die Verantwortlichkeit des Eigentümers ausgeschlossen sein. Von praktischer Bedeutung ist dies insbesondere bei [[Altlast]]en.<ref>{{BVerfGE|102|1|14}}: Altlasten.</ref><ref>Oliver Lepsius: ''Zu den Grenzen der Zustandshaftung des Grundeigentümers''. In: ''JuristenZeitung'', 2001, S. 22. Volkmar Götz: ''Die Entwicklung des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts (1994–1997).'' In: ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', 1998, S. 679 (687–688).</ref>

==== Heranziehung Nicht-Verantwortlicher ====

===== Polizeilicher Notstand =====
Sofern eine Person für eine Gefahr keine Verantwortung trägt, kann sie unter besonderen Umständen als Nichtstörer in Anspruch genommen werden. Diese Möglichkeit rechtfertigt sich durch das Ziel der möglichst effektiven Gefahrenabwehr. Damit eine Person als Nichtstörer in Anspruch genommen werden darf, muss ein polizeilicher Notstand vorliegen. Die diesbezüglichen Voraussetzungen der Landespolizeigesetze stimmen bundesweit im Wesentlichen überein:<ref>{{BibISBN|978-3-16-155095-9|Kapitel=Rn. 381–383}}</ref> Gemäß §&nbsp;6 Abs.&nbsp;1 PolG NRW muss eine gegenwärtige erhebliche Gefahr vorliegen. Weiterhin dürfen Maßnahmen gegen den Handlungs- oder Zustandsstörer nicht oder nicht rechtzeitig ergriffen werden können. Ferner darf die Polizei die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig selbst oder durch Beauftragte abwehren können. Schließlich muss der Betroffene ohne erhebliche eigene Gefährdung und ohne Verletzung höherwertiger Pflichten in Anspruch genommen werden können.<ref>{{BibISBN|978-3-406-69562-9|Kapitel=§&nbsp;3, Rn. 102}}</ref>

===== Rechtsnachfolge =====
Sofern der Adressat einer Gefahrenabwehrmaßnahme verstirbt oder ein Dritter die Herrschaft über eine gefährdende Sache erlangt, stellt sich die Frage, unter welchen Voraussetzungen sein [[Rechtsnachfolge]]r polizeilich in Anspruch genommen werden darf. Eine Rechtsnachfolge kann sich im Wege einer [[Einzelrechtsnachfolge|Einzel-]] oder einer [[Gesamtrechtsnachfolge]] ereignen. Ersteres liegt beispielsweise bei der [[Übereignung]] einer Sache vor, letzteres beim [[Erbfall]].

Gesetzliche Bestimmungen zur Rechtsnachfolge enthält das Polizei- und Ordnungsrecht kaum. Dennoch geht die vorherrschende Auffassung in der Rechtswissenschaft davon aus, dass eine solche zwecks effektiver Gefahrenabwehr grundsätzlich möglich ist. In welchen Fällen dies zutrifft, ist jedoch äußerst umstritten.<ref>Martin Nolte, Marian Niestedt: ''Grundfälle zur Rechtsnachfolge im Öffentlichen Recht''. In: ''Juristische Schulung'', 2000, S. 1071 (1071–1072).</ref>

Einigkeit besteht insofern, als dass eine Nachfolge in eine Pflicht nur möglich ist, soweit diese ihrem Inhalt nach auf einen Rechtsnachfolger übertragen werden kann.<ref name="Stückemann">Manuel Stückemann: ''Die Rechtsnachfolge in die gefahrenabwehrrechtliche Verhaltens- und Zustandsverantwortlichkeit''. In: ''Juristische Arbeitsblätter'', 2015, S. 569 (570).</ref> Dies trifft auf die Verantwortlichkeit für Zustände zu, da es dann für die Gefahrenabwehr nicht auf die Person des Adressaten ankommt. So ist es für die sinnvolle Durchführung einer Gefahrenabwehrmaßnahme etwa egal, ob eine Sache, von der eine Gefahr ausgeht, an einen Dritten veräußert wird. Erging gegenüber dem Veräußerer ein [[Verwaltungsakt (Deutschland)|Verwaltungsakt]], der eine Gefahrenabwehrmaßnahme vorschrieb, wirkt dieser nach vorherrschender Auffassung aufgrund seiner Sachbezogenheit auch gegenüber dem Erwerber.<ref>BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1971, IV C 62.66 = [[Neue Juristische Wochenschrift]] 1971, S. 1624.</ref> Erging kein Verwaltungsakt, haftet der Erwerber eigenständig als Zustandsstörer, da er durch den Erwerb die Gewalt über die Sache erlangt. Auf eine gesonderte Nachfolge in die Polizeipflicht des Vorgängers kommt es deshalb nicht an.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;9, Rn. 58}}</ref> Problematischer ist die Haftung des Rechtsnachfolgers, wenn die Gefahr aus einem Verhalten des Rechtsvorgängers resultiert. Nach Auffassung der Rechtsprechung kann der Rechtsnachfolger nur dann haften, wenn die Verhaltenspflicht nicht höchstpersönlicher Natur ist und durch Verwaltungsakt gegenüber dem Rechtsnachfolger konkretisiert wurde.<ref>{{Rspr|BVerwGE 125, 325}}.</ref>

Da es sich um eine Belastung des Rechtsnachfolgers handelt, muss die Nachfolge in die Polizeipflicht weiterhin durch Gesetz angeordnet werden.<ref name="Stückemann" /> Im Zivilrecht erfolgt dies für den Fall der Gesamtrechtsnachfolge durch {{§|1922|BGB|dejure}}, {{§|1967|BGB|dejure}} des [[Bürgerliches Gesetzbuch|Bürgerlichen Gesetzbuchs]] (BGB). Im Polizei- und Ordnungsrecht existiert eine entsprechende Regelung nicht. Daher wendet die vorherrschende Auffassung in der Rechtswissenschaft diese Normen [[Analogie (Recht)|analog]] an.<ref>{{BibISBN|978-3-16-155095-9|Kapitel=Rn. 358}} Friedrich Schoch: ''Polizei- und ordnungsrechtlich Verantwortliche''. In: ''Juristische Schulung'', 1994, S. 1026 (1030).</ref> Im Fall der Einzelrechtsnachfolge ist zu unterscheiden: Das Nachrücken in eine Zustandsverantwortlichkeit folgt daraus, dass der Rechtsnachfolger die Herrschaft über die die Verantwortlichkeit auslösende Sache erlangt. Eines gesonderten Nachfolgetatbestands bedarf es daher nicht. Bei der Handlungsverantwortlichkeit kommt eine Einzelrechtsnachfolge demgegenüber nur in Betracht, wo Normen dies anordnen. Dies trifft beispielsweise auf die [[Schuldübernahme]] nach {{§|414|BGB|dejure}}, {{§|415|BGB|dejure}} BGB zu.<ref>Martin Nolte, Marian Niestedt: ''Grundfälle zur Rechtsnachfolge im Öffentlichen Recht''. In: ''Juristische Schulung'', 2000, S. 1071 (1075).</ref>

==== Gefährder ====
Gesetzlich nicht definiert sind die Personengruppen der ''[[Gefährder]]'' und der ''relevanten Personen'' aus dem Bereich der [[Politisch motivierte Kriminalität|politisch motivierten Kriminalität]]. Diese Begriffe bezeichnen Personen, bei denen Anhaltspunkte dafür bestehen, dass sie in Zukunft eine erhebliche Gefahr verursachen werden, also Störer sein werden.<ref>[https://www.bundestag.de/blob/503066/8755d9ab3e2051bfa76cc514be96041f/wd-3-046-17-pdf-data.pdf ''Legaldefinition des Begriffes „Gefährder“''.] (PDF; 0,1&nbsp;MB) [[Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages]], Sachstand 27. Februar 2017, S. 4.</ref> Für sich genommen begründet dies noch keine konkrete Gefahr, weshalb gegen einen Gefährder nicht im gleichen Maß vorgegangen werden darf, wie gegen einen Störer. Die Einstufung einer Person als Gefährder kann jedoch ein Indiz sein, das für die Annahme einer konkreten Gefahr spricht.<ref>Nicole Wartenphul: Der „Gefährder“: Wer ist das? In: ''juris''. Die Monatszeitschrift, 2017, S. 423 f.</ref>

=== Folgen der Ermächtigung ===
Ist der Tatbestand einer Ermächtigungsgrundlage erfüllt, darf die zuständige Behörde die Maßnahmen treffen, zu denen die Norm ermächtigt. Manche Vorschriften ordnen ein bestimmtes Verhalten an; dann handelt es sich um eine [[gebundene Entscheidung]] der Behörde. Die meisten polizei- und ordnungsrechtlichen Befugnisnormen räumen den Behörden jedoch diesbezüglich einen [[Ermessensspielraum]] ein. Dieser bezieht sich auf das Ergreifen von Maßnahmen (Entschließungsermessen), auf die Auswahl einer Maßnahme (Handlungsermessen) sowie auf die Auswahl eines Maßnahmenadressaten (Störerauswahlermessen). Das Handeln der Polizei- und Ordnungsbehörden ist damit weitgehend durch das [[Opportunitätsprinzip]] geprägt.<ref>Kai Zähle: ''Originäre und übertragene Aufgaben der Polizei''. In: ''Juristische Schulung'', 2014, S. 315 (319).</ref>

Auf der Ebene des Entschließungsermessens stellt sich aus Sicht der Behörde die Frage, ob ein Einschreiten geboten ist. Im Übrigen ist die Ermessensausübung vorrangig durch die Frage geprägt, auf welche Weise eine Behörde am effektivsten Gefahrenabwehr betreiben kann.

Entschließt sich eine Behörde, eine Gefahrabwehrmaßnahme zu ergreifen, muss sie ihr Ermessen in rechtmäßiger Weise ausüben.<ref>{{BibISBN|978-3-642-23374-6|Kapitel=5. Kapitel, Rn. 186}}</ref> Dies setzt insbesondere voraus, dass sie den [[Verhältnismäßigkeitsprinzip (Deutschland)|Grundsatz der Verhältnismäßigkeit]] befolgt. Diesen leitet die Rechtslehre aus dem [[Rechtsstaatsprinzip]] ({{Art.|20|gg|dejure}} Abs. 3 GG) sowie aus den Grundrechten her, er ist allerdings auch in vielen Polizeigesetzen ausdrücklich normiert.<ref>[[Andreas Voßkuhle]]: ''Grundwissen – Öffentliches Recht: Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit''. In: ''Juristische Schulung'', 2007, 429.</ref> Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtet dazu, die Beeinträchtigung des Adressaten einer Maßnahme mit den Interessen zu vergleichen, die diese Maßnahme schützen soll. Soweit diese Interessen miteinander kollidieren, müssen sie in ein angemessenes Verhältnis zueinander gebracht werden. Ein solches ist erreicht, wenn die Belastung des Adressaten die mildeste aller gleichermaßen zur Gefahrenabwehr geeigneten Handlungsoptionen darstellt und nicht übermäßig in dessen Rechte eingreift.<ref>Andreas Voßkuhle: ''Grundwissen – Öffentliches Recht: Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit''. In: ''Juristische Schulung'', 2007, S. 429 (430). {{BibISBN|978-3-8487-4876-1|Kapitel=§&nbsp;8, Rn. 177}}</ref> So ist beispielsweise das Abschleppen eines falsch geparkten Fahrzeugs regelmäßig verhältnismäßig, wenn dieses so abgestellt worden ist, dass es wahrscheinlich andere Verkehrsteilnehmer behindert.<ref>BVerwG, Urteil vom 9. April 2014, 3 C 5.13 = Neue Juristische Wochenschrift 2014, S. 2888.</ref> Dies ist nach Ansicht der Rechtsprechung oft auch dann verhältnismäßig, wenn der Fahrer seine Kontaktdaten sichtbar am Fahrzeug hinterlässt, da die Kontaktaufnahme durch einen Beamten zeitaufwändig und mit ungewissem Erfolg verbunden ist.<ref>BVerwG, Beschluss vom 18. Februar 2002, 3 B 149.01 = ''[[Neue Juristische Wochenschrift]]'', 2002, S. 2122 (2123).</ref>

=== Handlungsformen ===
Die Polizei- und Ordnungsgesetze stellen den Behörden unterschiedliche Handlungsformen bereit. Die gängigste Handlungsform ist der Verwaltungsakt. Meist fordert dieser seinen Adressaten zu einem Handeln, Dulden oder Unterlassen auf, so etwa ein Platzverweis. Auch Genehmigungen erfolgen durch Verwaltungsakt. Schließlich kann die insbesondere im Vollstreckungsrecht bedeutende Androhung behördlichen Handelns durch Verwaltungsakt geschehen.<ref>{{BibISBN|978-3-8487-4876-1|Kapitel=§&nbsp;5, Rn. 7–8}}</ref> Daneben können Behörden durch [[Realakt]]e Handlungen ohne Regelungsgehalt vornehmen. Hierzu zählen etwa behördliche Warnungen.<ref>Thomas Holzner: ''Die „Pankower Ekelliste“ – Zukunftsweisendes Modell des Verbraucherschutzes oder rechtswidriger Pranger?'' In: ''Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht'', 2010, S. 489 (490).</ref> Schließlich können sie durch Erlass von Gefahrenabwehrverordnungen abstrakt-generelle Regelungen treffen.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;23, Rn. 1}}</ref>

=== Vollstreckung ===
{{Hauptartikel|Verwaltungsvollstreckung}}
[[Datei:Abschleppdienst1 (fcm).jpg|mini|Abschleppen eines rechtswidrig geparkten Fahrzeugs als Beispiel für eine [[Ersatzvornahme]]]]

Durch Vollstreckung setzt eine Behörde einen Verwaltungsakt, der seinem Adressaten ein Handeln, Dulden oder Unterlassen aufgibt, unter Anwendung von Zwang gegen diesen durch.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;24, Rn. 1}}</ref> Hierzu kann es kommen, wenn der Adressat der ihm aufgegebenen Pflicht nicht nachkommt.

Vollstreckungsvorschriften finden sich auf Bundes- und auf Landesebene. Für das Handeln von Bundesbehörden ist das [[Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz]] des Bundes einschlägige Rechtsquelle. Auf Landesebene finden sich entsprechende Vorschriften zunächst in allgemeinen Vollstreckungsgesetzen. Teilweise treten gefahrenabwehrrechtliche Sondervorschriften als leges speciales hinzu, die der besonderen Interessenlage bei der Gefahrenabwehr Rechnung tragen sollen.

==== Zwangsmittel ====
Den Polizei- und Ordnungsbehörden stehen drei Arten von Zwangsmitteln zur Verfügung: [[Zwangsgeld]], [[Ersatzvornahme]] und [[unmittelbarer Zwang]].

Bei der Ersatzvornahme nimmt die Behörde eine Handlung anstelle des Pflichtigen wahr. Dieses Zwangsmittel kommt bei Pflichten in Betracht, die durch einen anderen als den Adressaten erfüllt werden können, die also [[Vertretbarkeit|vertretbar]] sind.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;24, Rn. 10}}</ref> Dies trifft beispielsweise auf die Anordnung zu, einen instabilen Baum zu fällen. Maßnahmen, die auf Duldung oder Unterlassung abzielen, sind demgegenüber nicht vertretbar, da diese nur durch den Adressaten im Sinne der Behörde erfüllt werden können.

Das Zwangsgeld dient als Druckmittel: Befolgt der Adressat eine hoheitliche Anordnung nicht, muss er einen Geldbetrag entrichten. Praktische Bedeutung besitzt das Zwangsgeld vor allem bei der Durchsetzung nicht vertretbarer Pflichten.<ref>Frederik Rachor: ''Das Polizeihandeln'', Rn. 829. In: {{BibISBN|978-3-406-63247-1}}</ref>

Beim unmittelbaren Zwang wirkt die Behörde mittels körperlicher Gewalt auf eine Person oder Sache ein. Im letzteren Fall überschneidet sich der unmittelbare Zwang mit der Ersatzvornahme. Die Abgrenzung beider Maßnahmen erfolgt nach der Art der Durchführung: Stimmt die behördliche Maßnahme mit dem Verhalten überein, das vom Pflichtigen gefordert worden ist, liegt eine Ersatzvornahme vor. Andernfalls handelt es sich um unmittelbaren Zwang. Unmittelbaren Zwang stellt es daher beispielsweise dar, wenn eine Behörde ein falsch parkendes Fahrzeug abschleppt. Von Bedeutung ist die Abgrenzung zwischen Ersatzvornahme und unmittelbarem Zwang für das Kostenrecht: die meisten Vollstreckungsgesetze ermächtigen die Behörden lediglich bei der Ersatzvornahme dazu, den Pflichtigen wegen der Kosten der Maßnahme in Anspruch zu nehmen.

Viele Polizeigesetze enthalten detaillierte Vorgaben zur Anwendung von unmittelbarem Zwang, die einzelne Ausprägungen konkretisieren. In diesem Zusammenhang ermächtigen sie die Vollzugspolizei zu besonders eingriffsintensiven Mitteln, die anderen Behörden nicht zustehen. Hierzu zählt etwa der [[Finaler Rettungsschuss|finale Rettungsschuss]]. Da dieser einen außerordentlich schweren Grundrechtseingriff darstellt, ist er nur unter engen Voraussetzungen als [[Ultima Ratio|ultima ratio]] zulässig.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;24, Rn. 18}}</ref> Weitere besonders geregelte Formen des unmittelbaren Zwangs sind die [[Fesselung (physisch)|Fesselung]] von Personen und der Gebrauch von besonderen Waffen und [[Sprengmittel]]n. Viele Gefahrenabwehrbehörden verfügen nicht über die notwendigen Kräfte, um unmittelbaren Zwang selbst anzuwenden. Zu diesem Zweck können sie die Vollzugspolizei zur Vollzugshilfe auffordern.

==== Verfahren ====
Grundsätzlich erfolgt die Vollstreckung durch die Behörde, die den zu vollstreckenden Verwaltungsakt erlassen hat. Hierbei stehen ihr zwei Verfahrensarten zur Verfügung: Das gestreckte und das verkürzte Verfahren.

===== Vollstreckung einer Grundverfügung =====
[[Datei:Zeichen 283M – Haltverbot (Mitte) mit Zusatzschild, StVO 1970, Hohenschwangau, 2009.jpg|mini|hochkant|Gegen Verkehrszeichen besitzen Rechtsbehelfe keine aufschiebende Wirkung]]
Beim gestreckten Verfahren wird die Vollstreckung grundsätzlich zunächst gegenüber dem Adressaten angedroht. Diese Androhung nimmt Bezug auf den zu vollstreckenden Verwaltungsakt (sog. ''Grundverfügung'') und benennt das Zwangsmittel, das die Behörde gebrauchen will. Sofern eine Handlungspflicht vollstreckt werden soll, bestimmt sie ferner eine angemessene Frist.

Einige Landesgesetze sehen vor, dass die Maßnahme im Anschluss an die Androhung gegenüber dem Adressaten festgesetzt wird. Hierdurch erklärt die Behörde, dass sie das angedrohte Zwangsmittel anwenden wird.

Schließlich muss der zu vollstreckende Verwaltungsakt vollstreckbar sein. Dies trifft zu, wenn [[Rechtsbehelf]]e gegen diesen keine [[aufschiebende Wirkung]] haben. Diese Wirkung besteht gemäß {{§|80|VwGO|dejure}} Abs. 1 VwGO grundsätzlich, entfällt aber, wenn einer der in §&nbsp;80 Abs.&nbsp;2 VwGO genannten Fälle vorliegt oder der Verwaltungsakt [[Bestandskraft]] erlangt. Von besonderer Bedeutung für das Polizei- und Ordnungsrecht ist §&nbsp;80 Abs.&nbsp;2 S.&nbsp;1 Nr. 2 VwGO, wonach ein Rechtsbehelf gegen eine unaufschiebbare Anordnung oder Maßnahme eines Polizeivollzugsbeamten keine aufschiebende Wirkung besitzt. Diese Bestimmung findet analoge Anwendung auf Verkehrszeichen.<ref>{{BibISBN|978-3-8487-6097-8|Kapitel=§&nbsp;21 Rn. 4}}</ref>

===== Verwaltungszwang ohne vorausgehende Grundverfügung =====
Mit Ausnahme von [[Baden-Württemberg]], [[Hamburg]] und [[Sachsen]] haben die Länder ein verkürztes Vollstreckungsverfahren geschaffen, das auf Androhung und Festsetzung verzichtet. Dieser Sofortvollzug erlaubt die Vornahme einer Vollstreckungsmaßnahme, ohne dass zuvor ein Verwaltungsakt ergeht.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§§&nbsp;24, Rn. 37}}</ref> Er ist für Fälle gedacht, in denen aus tatsächlichen Gründen kein Verwaltungsverfahren durchgeführt werden kann, ein rasches Handeln jedoch geboten ist. Genutzt wird das verkürzte Verfahren oft bei Ersatzvornahme und unmittelbarem Zwang. Eine Vollstreckung im Sofortvollzug liegt beispielsweise vor, wenn eine Behörde ein falsch parkendes Fahrzeug abschleppen lässt, weil sie den Fahrer nicht erreichen kann.<ref>VGH Kassel, Urteil vom 11. November 1997, 11 UE 3450–96 = Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Rechtsprechungs-Report 1999, S. 23.</ref>

Einige Länder sehen stattdessen oder zusätzlich das Verfahren der unmittelbaren Ausführung vor. Hierbei führt eine Behörde eine Maßnahme anstelle des Adressaten aus. Der Rückgriff einiger Länder auf die unmittelbare Ausführung ist Folge eines Meinungsstreits über die rechtliche Einordnung des Vollzugs von Maßnahmen, die sich gegen Abwesende richteten – teilweise wurde hierin kein Verwaltungszwang erblickt.<ref>Frederik Rachor: ''Das Polizeihandeln'', Rn. 818. In: {{BibISBN|978-3-406-63247-1}}</ref> Daher grenzen die meisten Länder, die sowohl den unmittelbaren Zwang als auch den Sofortvollzug vorsehen, beide Verfahren anhand der Anwesenheit des Pflichtigen ab: ist sie gegeben, handelt es sich um Sofortvollzug, andernfalls um unmittelbare Ausführung.<ref>Zur abweichenden Abgrenzung in Mecklenburg-Vorpommern siehe Frederik Rachor: ''Das Polizeihandeln'', Rn. 820. In: {{BibISBN|978-3-406-63247-1}}</ref> In den Ländern, in denen der Sofortvollzug nicht vorgesehen ist, stellt die unmittelbare Ausführung die einzige Form des verkürzten Vollstreckungsverfahrens dar.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;24, Rn. 42–43}} Frederik Rachor: ''Das Polizeihandeln'', Rn. 818. In: {{BibISBN|978-3-406-63247-1}}</ref>

=== Kostenersatz ===
Fallen bei einer Gefahrenabwehrmaßnahme oder bei deren Vollstreckung Kosten an, kann die öffentliche Hand diese auf Grundlage eines gesetzlichen Erstattungsanspruchs ersetzt verlangen.

Erfolgt die Vollstreckung durch Ersatzvornahme oder unmittelbare Ausführung, kann die vollstreckende Behörde den Bürger wegen der anfallenden Kosten in Anspruch nehmen, wenn diese Maßnahme rechtmäßig ist. Zwar dürfen zwecks größtmöglicher Effektivität der Gefahrenabwehr auch rechtswidrige Verwaltungsakte vollstreckt werden, bei der Kostenentscheidung soll jedoch auch berücksichtigt werden, inwieweit der Bürger als Adressat einer Gefahrenabwehrmaßnahme ausgewählt werden durfte. Die Bestimmungen zur Kostenverteilung im Rahmen der Ersatzvornahme stellen abschließende Regelungen dar. Daher ist ein Rückgriff auf allgemeinere Rechtsinstitute, etwa die [[Geschäftsführung ohne Auftrag (Deutschland)|Geschäftsführung ohne Auftrag]], ausgeschlossen.<ref>BVerfG, Beschluss vom 30. Juni 2011, 1 BvR 367/11 = Neue Juristische Wochenschrift 2011, S. 3217. {{Rspr|BGHZ 156, 394}} (398).</ref>

Für den Fall des unmittelbaren Zwangs sehen einige Länder vor, dass der in Anspruch Genommene Gebühren für die Maßnahme entrichten muss. Die Höhe der Gebühren orientiert sich an den Kosten, die auf den Einzelnen entfallen. Da diese im Regelfall allerdings nicht exakt bestimmbar sind, werden regelmäßig Kostenpauschalen angesetzt.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;25, Rn. 12}}</ref>

Trifft die Behörde eine Ausgleichspflicht, etwa weil sie zur Gefahrenabwehr einen Nichtstörer in Anspruch genommen hat, kann sie den Handlungs- oder Zustandsstörer in Regress nehmen. So bestimmt beispielsweise §&nbsp;42 OBG NRW, dass eine Behörde, die einen Nichtstörer entschädigen muss, verlangen kann, dass der Handlungs- oder Zustandsstörer für diese Entschädigungspflicht Ersatz leistet. Sofern etwa jemand dulden muss, dass sein Wald durchsucht und beschädigt wird, weil sich in diesem eine selbstmordgefährdete Person befindet, kann der Waldeigentümer hierfür finanziellen Ausgleich von der Behörde verlangen. Hierfür kann die Behörde nach den Vorschriften der Geschäftsführung ohne Auftrag den Suizidenten in Regress nehmen.

Sofern einer von mehreren Verantwortlichen als Kostenschuldner in voller Höhe in Anspruch genommen wird, kann dieser analog {{§|426|BGB|dejure}} BGB von den anderen Ausgleich fordern.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;25, Rn. 18}}</ref>

Umstritten ist, ob Fußballvereine an Kosten für Polizeieinsätze beteiligt werden dürfen, die im Zusammenhang mit den von ihnen ausgerichteten Spielen stehen. Dafür wird angeführt, dass die Kostentragung angesichts der Einnahmen der Vereine der Billigkeit entspreche. Dem wird entgegengehalten, dass die Gefahrenabwehr durch [[Steuer]]n finanziert werden müsse, nicht durch Gebühren. In Bremen existiert mit §&nbsp;4 Abs.&nbsp;4 des Gebühren- und Beitragsgesetzes eine entsprechende Regelung, deren Verfassungsmäßigkeit strittig ist.<ref>Frank Ebert: ''Entwicklungen und Tendenzen im Recht der Gefahrenabwehr''. In: ''Landes- und Kommunalverwaltung'', 2017, S. 10 (15–16). Thorsten Schmidt: ''Der Anspruch auf Ersatz von Polizeikosten bei Großveranstaltungen''. In: ''Zeitschrift für Rechtspolitik'', 2007, S. 120.</ref>

=== Schadensausgleich ===
{{Hauptartikel|Staatshaftungsrecht (Deutschland)}}

Die Gefahrenabwehrgesetze bieten unterschiedliche Entschädigungsansprüche, die Personen, die durch eine Gefahrenabwehrmaßnahme einen Nachteil erleiden, einen Anspruch auf finanzielle Kompensation einräumen.

Teilweise knüpfen diese an Situationen an, in denen der Anspruchsteller als Nichtstörer in Anspruch genommen wird. Diese Haftung knüpft an den allgemeinen Aufopferungsgedanken an, den §§&nbsp;74, 75 des preußischen allgemeinen Landsrechts zum Ausdruck brachten: Sofern der Bürger aus Gemeinwohlerwägungen ein Sonderopfer erbringt, soll er hierfür angemessen entschädigt werden. Hiermit eng verwandt ist der in manchen Polizeigesetzen vorgesehene Entschädigungsanspruch desjenigen, der als unbeteiligter Dritter bei Gelegenheit der Maßnahme einen Schaden erleidet. In Ländern, in denen es an einer solchen geschriebenen Anspruchsgrundlage fehlt, wird diese Rechtslücke durch Rechtsfortbildung geschlossen. Wird jemand als Anscheins- oder Verdachtsstörer in Anspruch genommen, kann er wie ein Nichtstörer Entschädigung verlangen, wenn ihm der Anschein der Gefahr nicht zurechenbar ist.<ref>{{BibISBN|978-3-406-72956-0|Kapitel=§&nbsp;26, Rn. 14, 16}}</ref>

Andere Anspruchsgrundlagen knüpfen an rechtswidriges Handeln der Behörden an: Sofern eine Behörde durch rechtswidriges Handeln einen Schaden verursacht, kann der Geschädigte Ersatz vom Rechtsträger der handelnden Behörde verlangen. Dieser Anspruch ist [[verschulden]]sunabhängig, der Anspruch besteht also unabhängig davon, ob der Behörde [[Vorsatz (Deutschland)|Vorsatz]] oder [[Fahrlässigkeit]] zur Last fällt. Damit handelt es sich um eine [[Gefährdungshaftung]].<ref>{{BibISBN|978-3-16-155095-9|Kapitel=Rn. 476}}</ref>

Der Umfang der Ansprüche beschränkt sich auf die Zahlung von Geld, eine [[Naturalrestitution]] sehen die Gefahrenabwehrgesetze nicht vor. Ersatzfähig sind nach den meisten Regelungen lediglich die Vermögensschäden, die unmittelbar aus dem behördlichen Handeln resultieren. Darüber hinausgehende Posten, die nach dem [[Schadensersatz|Schadensrecht]] des BGB grundsätzlich ersatzfähig wären, etwa entgangener Gewinn, können wenn überhaupt oft lediglich dann ersetzt werden, wenn dies geboten ist, um unbillige Härten auszugleichen.

Die Entschädigungspflicht trifft den Dienstherrn des handelnden Beamten. Die gerichtliche Durchsetzung der Ausgleichsansprüche erfolgt gemäß §&nbsp;40 Abs.&nbsp;2 S.&nbsp;1 VwGO auf dem ordentlichen Rechtsweg.

== Organisation und Struktur ==
[[Datei:HH Polizeihauptmeister MZ.jpg|mini|hochkant|Schutzpolizist vor dem Hamburger Rathaus]]

Polizeibehörden bestehen sowohl auf Ebene der Länder als auch auf der des Bundes.
Die Organisation der [[Landespolizei (Deutschland)|Landespolizeien]] variiert aufgrund unterschiedlichen Landesrechts. Gemeinsam ist ihnen die Aufteilung der Tätigkeitsbereichs in [[Kriminalpolizei (Deutschland)|Kriminalpolizei]] und [[Schutzpolizei]]. Erstere klärt repressiv Straftaten auf, letztere wehrt präventiv Gefahren ab. Unterschiede bestehen bei der Behördenorganisation: So besteht beispielsweise in [[Bayern]] mit der Unterscheidung zwischen Polizei- und [[Sicherheitsbehörde (Bayern)|Sicherheitsbehörden]] eine deutliche rechtliche und organisatorische Trennung zwischen Vollzugspolizei und Polizeiverwaltung. Diesem als Trennsystem bezeichneten Organisationstyp folgen die meisten Bundesländer. Anders verhält es sich in [[Sachsen]], [[Saarland]], [[Bremen]] und [[Baden-Württemberg]]. Hier erfolgt die Gefahrenabwehr insgesamt durch die Polizei, die intern in Vollzugspolizei und [[Polizeibehörde (Einheitssystem)|Polizeibehörden]] aufgeteilt ist. Dies wird als Einheitssystem bezeichnet.<ref>{{BibISBN|978-3-642-23374-6|Kapitel=2. Kapitel, Rn. 25–26}}</ref>

Auf Bundesebene existiert seit 2005 die [[Bundespolizei (Deutschland)|Bundespolizei]]. Diese nimmt Gefahrenabwehraufgaben wahr, die dem Bund zugewiesen sind. Dies trifft beispielsweise auf den Grenzschutz zu. Anders als die Landespolizeien ist die Bundespolizei daher lediglich für ausgewählte Bereiche der Gefahrenabwehr zuständig, da die allgemeine Gefahrenabwehr in den Zuständigkeitsbereich der Länder fällt.<ref>{{Rspr|BVerfGE 97, 198}}.</ref> Das [[Bundeskriminalamt (Deutschland)|Bundeskriminalamt]] koordiniert gemäß {{§|1|BKAG|dejure}} Abs. 1 des BKA-Gesetzes die Kooperation von Bundes- und Landespolizeibehörden bei der Aufklärung und der Verhütung von Straftaten. Daneben existieren weitere Bundesbehörden mit speziellen Aufgabenbereichen, die auch Aufgaben der Gefahrenabwehr wahrnehmen, etwa das [[Bundesamt für Verfassungsschutz]], die [[Strompolizei]] und der [[Bundesnachrichtendienst]].<ref>{{BibISBN|978-3-8487-4876-1|Kapitel=§&nbsp;3, Rn. 4–9}}</ref>

<!--==Ordnungsbehörden== -->

== Literatur ==
=== Lehr- und Handbücher ===
* {{BibISBN|978-3-406-63247-1}}
* {{BibISBN|978-3-406-70407-9}}
* {{BibISBN|978-3-16-155095-9}}
* {{BibISBN|978-3-406-56656-1}}
* [[Michael Kniesel]], Frank Braun, Christoph Keller: ''Besonderes Polizei- und Ordnungsrecht'', Verlag W. Kohlhammer, Stuttgart 2018, ISBN 978-3-17-032607-1.
* {{BibISBN|978-3-406-72956-0}}
* Frederik Roggan, Martin Kutscha (Hrsg.): ''Handbuch zum Recht der Inneren Sicherheit''. 2. Auflage. BWV Berliner Wissenschafts-Verlag, Berlin 2006, ISBN 978-3-8305-1232-5.
* {{BibISBN|978-3-8114-7509-0}}
* {{BibISBN|978-3-8487-4876-1}}

=== Kommentierungen ===
* Bundesrecht: Michael Drewes, Karl Magnus Malmberg, Marc Wagner, Bernd Walter: ''Bundespolizeigesetz (BPolG), Zwangsanwendung nach Bundesrecht, VwVG/UZwG'', 6. Auflage, Stuttgart/München 2019, ISBN 978-3-415-06281-8.
* Baden-Württemberg:
** Reiner Belz, Eike Mußmann, Henning Kahlert, [[Gerald G. Sander]]: ''Polizeigesetz für Baden-Württemberg'', 9. Auflage, Stuttgart 2022, ISBN 978-3-415-07109-4.
** Ulrich Stephan, Johannes Deger, Günter Wörle, Heinz Wolf, begründet von Hermann Reiff: ''Polizeigesetz für Baden-Württemberg. Kommentar'', 7. Auflage, Stuttgart 2014, ISBN 978-3-415-05247-5.
* Bayern: Wilhelm Schmidbauer, Udo Steiner: ''Bayerisches Polizeiaufgabengesetz'', 3. Auflage, München 2011, ISBN 978-3-406-61167-4.
* Berlin: Michael Knape, Ulrich Kiworr, Günter Berg, Karl-Ernst von Hein: ''Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht für Berlin. Kommentar für Ausbildung und Praxis'', 10. Auflage, Hilden 2009, ISBN 978-3-8011-0611-9.
* Bremen: Rolf Schmidt: ''Bremisches Polizeigesetz. Studien- und Praxiskommentar'', 1. Auflage, Grasberg bei Bremen 2006, ISBN 978-3-86651-001-2.
* Hamburg: Eisenmenger, Sven/Pfeffer, Kristin, Handbuch Hamburger Polizei- und Ordnungsrecht für Studium und Praxis, RICHARD BOORBERG VERLAG, 1. Aufl. Stuttgart 2020, ISBN 978-3-415-06856-8.
* Niedersachsen: Norbert Ulrich, Bernhard Weiner, Karl-Heinz Brüggemann: ''Niedersächsisches Polizeirecht für Studium, Prüfung und Praxis.'' Stuttgart/München 2012, ISBN 978-3-415-04900-0.
* Nordrhein-Westfalen
** [[Henning Tegtmeyer]], Jürgen Vahle: ''Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen (PolG NRW). Kommentar'', 12. Auflage, Stuttgart/München 2018, ISBN 978-3-415-06206-1.
** Hans-Michael Wolffgang, Michael Hendricks, Matthias Merz: ''Polizei- und Ordnungsrecht Nordrhein-Westfalen. Studienbuch mit Fällen'', 3. Auflage, München 2011, ISBN 978-3-406-61578-8.
* Rheinland-Pfalz: Dietrich Rühle, Hans-Jürgen Suhr: ''Polizei- und Ordnungsbehördengesetz Rheinland-Pfalz: Kommentar für Studium und Praxis'', 5. Auflage, Baden-Baden 2013, ISBN 978-3-8329-7966-9.
* Saarland: Herbert Mandelartz, Helmut Sauer, Bernhard Strube: ''Saarländisches Polizeigesetz. Kommentar für Studium und Praxis'', Hilden 2002, ISBN 3-8011-0435-4.
* Sachsen:
** [http://www.polizeirecht-sachsen.de/ Online-Kommentar]
** Reiner Belz, Hartwig Elzermann: ''Polizeigesetz des Freistaates Sachsen. Kommentar für Praxis und Ausbildung'', 4. Auflage, Stuttgart 2009, ISBN 978-3-555-54040-5.

== Weblinks ==
* [http://webarchiv.bundestag.de/archive/2010/0824/dasparlament/2008/48/Beilage/003.html ''Polizeirecht in Deutschland''.] In: ''[[Das Parlament]]''. Ausgabe 48, 2008 (Beilage Polizei).
* [http://www.saarheim.de/Gesetze_Laender/polg_laender.htm Linkliste Polizeigesetze der Länder]
* [http://www.saarheim.de/klausur.htm#Polizeirecht Polizeirecht anhand von fiktiven Beispielen (Saarheim)]

=== Polizeirecht des Bundes ===
* [https://www.gesetze-im-internet.de/bgsg_1994/BJNR297900994.html Bundespolizeigesetz]
* [https://www.gesetze-im-internet.de/bkag_2018/ BKA-Gesetz]
* [https://www.gesetze-im-internet.de/zollvg/BJNR121250992.html Zollverwaltungsgesetz]
* [https://www.gesetze-im-internet.de/versammlg/BJNR006840953.html Versammlungsgesetz]

=== Polizeirecht der Länder ===
* Baden-Württemberg: [http://www.landesrecht-bw.de/jportal/?quelle=jlink&query=PolG+BW&psml=bsbawueprod.psml&max=true&aiz=true Polizeigesetz (PolG)]
* Bayern: [[Polizeiaufgabengesetz (Bayern)|Polizeiaufgabengesetz]] (PAG), [http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/BayPOG Polizeiorganisationsgesetz (POG)]
* Berlin: [[Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsgesetz (Berlin)|Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsgesetz]]
* Brandenburg: [https://bravors.brandenburg.de/gesetze/bbgpolg_2016 Brandenburgisches Polizeigesetz (BbgPolG)], [http://bravors.brandenburg.de/gesetze/obg_2016 Ordnungsbehördengesetz (OBG)]
* Bremen: [http://transparenz.bremen.de/sixcms/detail.php?gsid=bremen2014_tp.c.69192.de&template=20_gp_ifg_meta_detail_d Bremisches Polizeigesetz (BremPolG)]
* Hamburg: [http://www.landesrecht-hamburg.de/jportal/portal/page/bshaprod.psml?showdoccase=1&doc.id=jlr-SOGHArahmen Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (SOG)]
* Hessen: [https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/bshe/document/jlr-SOGHErahmen Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG)]
* Mecklenburg-Vorpommern: [http://www.landesrecht-mv.de/jportal/portal/page/bsmvprod.psml?showdoccase=1&doc.id=jlr-SOGMV2011rahmen&doc.part=X&doc.origin=bs Sicherheits- und Ordnungsgesetz (SOG M-V)]
* Niedersachsen: [http://www.nds-voris.de/jportal/?quelle=jlink&query=SOG+ND&psml=bsvorisprod.psml&max=true&aiz=true Niedersächsisches Polizei- und Ordnungsbehördengesetz (NPOG)]
* Nordrhein-Westfalen: [https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_bes_text?anw_nr=2&gld_nr=2&ugl_nr=205&bes_id=5173&aufgehoben=N&menu=1 Polizeigesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (PolG NRW)], [https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_text_anzeigen?v_id=3220071121100536332 Ordnungsbehördengesetz (OBG NRW)], [https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_text_anzeigen?v_id=2020071121100636380 Polizeiorganisationsgesetz (POG NRW)]
* Rheinland-Pfalz: [http://landesrecht.rlp.de/jportal/?quelle=jlink&query=PolG+RP&psml=bsrlpprod.psml Polizei- und Ordnungsbehördengesetz (POG)]
* Saarland: [http://sl.juris.de/sl/gesamt/PolG_SL.htm Saarländisches Polizeigesetz (SPolG)]
* Sachsen: {{§§|18194|revosax|text=Sächsisches Polizeibehördengesetz}}
* Sachsen-Anhalt: [http://www.landesrecht.sachsen-anhalt.de/jportal/?quelle=jlink&query=SOG+ST&psml=bssahprod.psml&max=true&aiz=true Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung des Landes Sachsen-Anhalt (SOG LSA)]
* Schleswig-Holstein: Abschnitt 3 des [[Landesverwaltungsgesetz (Schleswig-Holstein)|Landesverwaltungsgesetzes]] (LVwG)
* Thüringen: [http://landesrecht.thueringen.de/jportal/?quelle=jlink&query=PolAufG+TH&psml=bsthueprod.psml&max=true&aiz=true Polizeiaufgabengesetz (PAG)], [http://landesrecht.thueringen.de/jportal/?quelle=jlink&query=OBG+TH&psml=bsthueprod.psml&max=true Ordnungsbehördengesetz (OBG)]

== Einzelnachweise ==
<references responsive />

{{Rechtshinweis}}

[[Kategorie:Polizei- und Ordnungsrecht (Deutschland)]]